§ 2. Обеспечение экологической безопасности:
понятие и структура
За последние годы в Российской Федерации наблюдается значительный рост требований к обеспечению экологической безопасности как со стороны власти, так и общества. Президент РФ в ежегодных посланиях Федеральному собранию неизменно обращается к этой теме, отмечая необходимость формирования цивилизованной, безопасной системы обращения с отходами, перевода предприятий ЖКХ, энергетики, транспорта на наилучшие доступные технологии и строгие природоохранные стандарты, создания полноценной системы экологического мониторинга, перехода на экономику замкнутого цикла, обозначая как цель уже с 2021 года применение механизма так называемой расширенной ответственности производителей. При этом подчеркивается, что "при принятии подобных решений мы должны руководствоваться не корпоративными интересами, не интересами отдельных уважаемых людей и компаний, а интересами народа России" <17>.
--------------------------------
<17> Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://special.kremlin.ru/events/president/news/59863 (дата обращения: 13.05.2021).
Источником и основой таких высказываний служит Конституция РФ, уже в преамбуле которой утверждаются права и свободы человека, стремление обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. Кроме того, провозглашая Россию демократическим правовым государством, высшей ценностью в Основном Законе признается человек, его права и свободы, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (ст. 2).
Обеспечение экологической безопасности на современном этапе - одна из основных функций российского государства. Деградация, загрязнение и чрезмерная эксплуатация природных ресурсов создают угрозу разрушения природной среды, которое может оказаться необратимым и приведет к ухудшению здоровья и снижению качества жизни, повышению смертности населения, что в свою очередь повлечет нарушение конституционных прав человека: право на жизнь (ст. 25), право на охрану здоровья (ст. 41), право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Таким образом, говорить о надлежащем обеспечении экологической безопасности мы можем только в том случае, если качество окружающей среды находится на уровне, не представляющем опасности для человека, реализации его прав и свобод и удовлетворения его потребностей в нормальном физиологическом, интеллектуальном и духовно-нравственном развитии, обеспечиваемое непрерывным мониторингом и оперативным реагированием на возникновение угроз и поражающих последствий.
В то же время, несмотря на конституционно значимую ценность обеспечения экологической безопасности, данная категория упоминается в Конституции РФ лишь единожды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. "д" п. 1 ст. 72). При этом категории "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности" в Основном Законе разграничены и рассматриваются как два самостоятельных вида деятельности, однако, в чем заключаются различия между ними, остается неясным. Проблема заключается также в "неопределенности разграничения по ним конкретных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти" <18>.
--------------------------------
<18> Нарутто С.В. Единство и многообразие российского федерализма // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 9. С. 60.
Еще более интересующим нас вопросом в связи с проводимым исследованием является неясность конституционных основ правового механизма обеспечения экологической безопасности, позволяющего установить: каким образом должно осуществляться правовое регулирование общественных отношений, возникающих в данной сфере, а также в каком направлении должно развиваться законодательство и правоприменительная деятельность. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ (ред. от 06.02.2020) "О безопасности" деятельность по обеспечению безопасности включает в себя, в том числе, правовое регулирование в области обеспечения безопасности. К совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены природоресурсное законодательство (земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах), определенно точно устанавливающее правовой механизм природопользования, и законодательство об охране окружающей среды (ч. "д" п. 1 ст. 72). Являются ли экологическая безопасность и охрана окружающей среды предметами самостоятельного правового регулирования, предполагается ли формирование самостоятельной системы законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности, а также каково должно быть распределение законодательных полномочий между центром и регионами в данной сфере, в Конституции РФ не конкретизировано.
Обеспечению реализации указанных конституционных положений, как справедливо отмечает И.О. Краснова, не способствует и Федеральный закон "Об охране окружающей среды", поскольку понятие "экологическая безопасность" в нем сформулировано настолько абстрактно, что не позволяет из всего многообразия отношений в области охраны окружающей среды выделить отношения именно экологической безопасности, определить особые права и обязанности субъектов, построить эффективный механизм реализации правоотношений, включая меры юридической ответственности <19>. Требование же обеспечения экологической безопасности упоминается в данном Законе фрагментарно при регулировании экологического нормирования (ст. 19), экологической сертификации (ст. 31) и установлении требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. ст. 34, 35, 40, 44, 50).
--------------------------------
<19> См.: Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. 2014. N 5. С. 545.
Отдельные ответы на возникшие вопросы можно найти в многочисленных толкованиях конституционных положений Конституционным Судом РФ, однако в них прослеживается и широкий, и узкий подход к содержанию правового механизма обеспечения экологической безопасности. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 N 1421-О-О <20> указывается, что федеральный законодатель в целях обеспечения экологической безопасности должен создать эффективный правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Это дает повод предположить, что законодательство в сфере природопользования и в сфере охраны окружающей среды в совокупности и составляют законодательство в сфере обеспечения экологической безопасности. Однако в Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П <21> закреплено, что достижение баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности предусматривается путем установления правового регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений и на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования в целях так называемого экосовместимого экономического развития, что предполагает использование как частноправовых, так и публично-правовых методов регулирования, включающих широкий набор правовых средств (административных, фискальных и др.). Здесь уже правовой механизм обеспечения экологической безопасности ограничен системой правовых средств, направленных на предупреждение, выявление и своевременное устранение угроз от экологических правонарушений, а также на стимулирование рациональных способов использования природных ресурсов в экономической сфере.
--------------------------------
<20> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 N 1421-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 2.
<21> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. N 4.
В конечном итоге такая ситуация обусловила и в научной литературе многочисленные дискуссии по поводу разграничения категорий "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности" и их правовых механизмов. Так, Д.С. Велиева полагает, что природоохранная деятельность является лишь одной из составляющих механизма обеспечения экологической безопасности <22>. По мнению Т.В. Петровой, задачи обеспечения экологической безопасности напротив несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, поскольку считает их не связанными с восстановлением природной среды, обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Автор сводит их к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде <23>. Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский отмечают, что правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться вне контекста общих требований экологического законодательства, но в то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные повышенной степенью опасности <24>.
--------------------------------
<22> См.: Велиева Д.С. Конституционно-правовые основы экологической безопасности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 10.
<23> См.: Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. N 1. С. 80.
<24> См.: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2017. 160 с.
Таким образом, нормативными правовыми актами, и в первую очередь Конституцией РФ, закреплена необходимость обеспечения экологической безопасности, однако не определен его конституционный смысл (что это: цель, задача, принцип, обязанность). По мнению С.Н. Русина, требуется разработка ясных представлений о конституционном термине "обеспечение экологической безопасности" и о его содержании. Ученый справедливо подчеркивает, что без этого невозможны ни разработка научно обоснованной государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, ни совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и кодификация законодательства об охране окружающей среды <25>.
--------------------------------
<25> См.: Русин С.Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. N 5. С. 12 - 18.
В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу определения термина "обеспечение экологической безопасности" ввиду отсутствия дефиниции в законодательстве.
По мнению М.М. Бринчука, к обеспечению экологической безопасности относятся два вида деятельности:
- в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, отвечающего интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды;
- в сфере защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц <26>.
--------------------------------
<26> См.: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119.
Как "форму экологической деятельности" определяет обеспечение экологической безопасности А.К. Голиченков, и в содержание ее включает "достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой". С практической же точки зрения ученый понимает под ней "сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности" <27>.
--------------------------------
<27> Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций, 1995 - 1998 гг. М.: Зерцало, 1999. С. 40.
По мнению Н.Г. Жаворонковой, обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих оказать или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду, а также обращения с опасными веществами, микроорганизмами, ядерными объектами, объектами генно-инженерной деятельности <28>.
--------------------------------
<28> Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. С. 83 - 84.
Общим тезисом приведенных выше определений является то, что обеспечение экологической безопасности - это различные по форме и содержанию виды деятельности, направленные на поддержание благоприятного уровня состояния окружающей среды, при котором отсутствует опасность для человека. И с этим нельзя не согласиться.
Однако на наш взгляд, деятельность можно охарактеризовать как одно из средств обеспечения, само же обеспечение представляет собой комплекс средств (инструментов, приемов), с помощью которых создаются условия, при которых экологическая безопасность становится реально достижимой целью.
Чтобы получить ясность в понимании категории "обеспечение экологической безопасности", необходимо ответить на три вопроса:
Какой объект нуждается в обеспечении?
Какова природа угроз для объекта?
Кто должен осуществлять обеспечение и с помощью каких методов и средств?
На основании сказанного рассмотрим структуру понятия "обеспечение экологической безопасности", проанализировав следующие его элементы: объект обеспечения экологической безопасности; угрозы экологической безопасности; субъекты обеспечения экологической безопасности, содержание обеспечения экологической безопасности.
Если объектом экологической безопасности является человек, то объектом ее обеспечения, исходя из предложенного нами понятия, являются соблюдение и защита прав и свобод человека, благоприятное состояние окружающей среды, устойчивое развитие человеческого общества. Обеспечение этих трех условий в совокупности и будет служить критериями, формирующими состояние защищенности человека при взаимодействии с окружающей средой.
Другим важным элементом структуры понятия "обеспечение экологической безопасности" является выделение понятия "угроза" как причины нарушения состояния безопасности. Экологические угрозы можно определить как совокупность условий и факторов, влекущих негативное изменение качества окружающей среды и создающих тем самым прямую или косвенную возможность причинения вреда человеку (например, ухудшение здоровья, снижение качества жизни и др.). Источниками угрозы выступают внутренние и внешние источники опасности как природного, так и техногенного характера, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и приводящие к ухудшению ее качества.
Субъектами обеспечения экологической безопасности являются государство в лице органов власти и должностных лиц, граждане, общественные объединения, то есть все, наделенные законодательством РФ полномочиями либо обязанностями в сфере обеспечения экологической безопасности.
Содержание обеспечения экологической безопасности составляет система политических, организационных, социально-экономических, финансовых, информационных, правовых, технических средств, разработанных и реализуемых в целях предупреждения, выявления и своевременного устранения внутренних и внешних природных, техногенных и экологических угроз (и возможных последствий их действия). То есть - это все то, что субъекты разрабатывают, непрерывно совершенствуют и используют, чтобы достичь поставленной цели.
Подводя итог, можно заключить, что экологическая безопасность - это состояние защищенности, приобретаемое объектом (человеком) в результате его обеспечения - создания субъектами таких условий, при которых безопасность становится реально достижимой. Условия в свою очередь создаются посредством разработки и реализации системы средств в целях противодействия угрозам и возможным последствиям их действия.
