§ 3. Обеспечение экологической устойчивости городов
как цель развития тысячелетия
Урбанизация - одна из важнейших противоречивых тенденций двадцать первого века. Начиная с 2007 года более половины населения мира живет в городах, и по прогнозам эта доля вырастет до 60% к 2030 году, кроме того, темпы роста числа городских жителей (в среднем ежегодно 2,2%) значительно превышают темпы увеличения человечества <82>. Города и мегаполисы являются центрами экономического роста, обеспечивая около 60% глобального ВВП. Однако на них также приходится и около 70% глобальных выбросов углерода и более 60% использования ресурсов. Восемьдесят процентов мирового населения проживает в развивающихся регионах, что означает - потребление ресурсов и энергии в будущем значительно возрастет <83>. А продолжение интенсивной антропогенной деятельности без значительных эффективных мер по обеспечению экологической безопасности ведет к деградации природной среды и противоречит основам теории устойчивого развития <84>.
--------------------------------
<82> Bobylev S.N., Kudryavtseva O.V., Solovyova S.V. Sustainable development indicators for cities // Economy of Region. 2014. N 3. P. 101 - 110.
<83> Caverzan A., Lamperti M.T. and Negro P. Matching safety and sustainability: the SAFESUST approach // IOP Conf. Series: Materials Science and Engineering. 2018. N 442:012019 DOI: 10.1088/1757-899X/442/1/012019.
<84> Adler F.R. and Tanner C.J. Urban Environmental systems: Ecological Principles for the Built Environment. London: Cambridge University Press, 2013; Forman R.T. Urban Ecology: Science of Cities. London: Cambridge University Press, 2014.
Таким образом, с одной стороны, города, как наиболее сложные техногенные комплексы, содержат в себе огромный экономический потенциал для повышения эффективности и создания устойчивой среды, с другой - "являются территориями с оптимальными условиями для возникновения явных и скрытых форм экологической опасности, а именно - возможности разрушения (полного или частичного) среды обитания человека, растений и животных в результате неконтролируемого развития экономики, отставания технологий, естественных катастроф и антропогенных аварий, вследствие чего нарушается приспособление живых систем к условиям существования" <85>.
--------------------------------
<85> Ильюшенко Н.А., Березовская В.А. Рациональная организация планировочной структуры города как одно из важнейших условий экологической безопасности урбосистем // Комплексное обеспечение региональной безопасности: Сборник трудов / Отв. ред. Н.Г. Клочкова. Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ, 2011. С. 101 - 105.
Играя центральную роль в экономике, на города в настоящее время возлагается важная миссия по сохранению и улучшению экосистем, сокращению загрязнения воздуха, защите экологических прав человека и рациональному использованию природных ресурсов. Осознавая факт, что большинство городов в мире не способны выполнить данные задачи, требуется разработка более эффективных правовых механизмов обеспечения экологической устойчивости городского развития как на международном, так и национальных уровнях <86>.
--------------------------------
<86> См. подробнее: Сухова Е.А., Алькова М.А. Организационно-правовое обеспечение экологической безопасности городского развития: международный опыт // Российская юстиция. 2020. N 5. С. 18 - 20.
Концепции устойчивого городского развития, как ответ на вызовы глобальной нестабильности, получили массовое распространение в 1980 - 1990 гг. после публикации ряда научных работ, содержащих опасения по поводу ухудшения экологии, исчерпания природных ресурсов, ошибочных подходов к городскому планированию, а также выхода человечества на траекторию неустойчивого развития <87>.
--------------------------------
<87> Jacobs J. The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House, 1961; Meadows D., Randers J. The limits to growth // A report for the club of rome's project on the predicament of mankind Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jergen Randers, and William W. Behrens. III New York: Universe Books, 1972. 205 pp.
В настоящее время пришло понимание, что концепция устойчивого развития неразрывно связана с экологической устойчивостью урбанизированных территорий, поскольку разрешение глобальных проблем на мировой арене становится невозможным без жизнестойких и экологически безопасных городов. В современном мире именно на городские системы приходится самый большой процент потребления энергии и 75 процентов выбросов углекислого газа. В этой связи нельзя не признать актуальность и дальновидность четвертого принципа Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г., принятой в Рио-де-Жанейро, согласно которому "для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него".
Устойчивое развитие городов рассматривается учеными всего мира как парадигма для минимизации негативного воздействия городских процессов на окружающую среду и разработки новых механизмов для достижения баланса между экономическими, социальными и экологическими интересами урбанизированных территорий <88>.
--------------------------------
<88> Luck G. A review of the relationships between humanpopulation density and biodiversity. Biol Rev 82(1). 2007. P. 607 - 645; Runhaar H., Driessen P., Soer L. Sustainable urban developmentand the challenge of policy integration: an assessment of planning tools for integrating spatial and environmental planningin the Netherlands. Environ Plan 36(3). 2009. P. 417 - 431; Устойчивое развитие: градостроительство, экология, право: Хрестоматия / С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Т.В. Злотникова [и др.]; Под общ. ред. В.В. Зозули. М.: РУСАЙНС, 2016. 208 с.
В целях достижения истинного потенциала устойчивого развития Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 70/01 от 25 сентября 2015 г. "Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года" <89>, именуемой хартией людей и планеты в XXI веке, признана необходимость проводить преобразования и коренные изменения в городской среде на основе сбалансированного учета трех аспектов: экономического, социального и экологического. Среди семнадцати целей, носящих комплексный и неделимый характер, в качестве одной выделяется необходимость обеспечения открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов. Данная цель обусловлена тем, что никакая городская среда не может быть благоприятной для человека и его развития при отсутствии обеспечения экологической безопасности города, в котором он проживает. В связи с этим устойчивое городское развитие и управление имеют огромное значение для качества жизни людей, что обуславливает необходимость модернизации и планирования городов и населенных пунктов с одновременным ослаблением негативного влияния городской деятельности с помощью экологически продуманного регулирования.
--------------------------------
<89> Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН N 70/01 от 25.09.2015 "Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г." // URL: https://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ares70d1_ru.pdf (дата обращения: 20.02.2020).
В свою очередь, это требует реализации ряда задач, являющихся, как прямо указано в Повестке дня до 2030 года, пожеланиями глобального характера, охватывающими весь спектр городской жизни, начиная от безопасного жилья, экологически устойчивых транспортных средств, уменьшения негативного экологического воздействия городов, обеспечения всеобщего доступа к безопасным, доступным и открытым для всех зеленым зонам и общественным местам, заканчивая поддержанием позитивных экологических связей между городскими, пригородными и сельскими районами на основе повышения качества планирования национального и регионального развития.
Конференцией ООН по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат-III), призванной содействовать вышеназванной цели в области устойчивого развития, была разработана Новая программа развития городов <90>, в которой дополнительно закреплено в качестве отдельного самостоятельного направления - экологически устойчивое и стабильное городское развитие, призванное обеспечить устойчивость регулирования ресурсов, включающих в себя землю, воду, энергию, материалы, леса и продовольствие при минимизации всех отходов, опасных химических веществ, включая загрязнители воздуха, парниковые газы и шум, в целях сохранения, воспроизводства, восстановления и устойчивости экосистемы города. В документе обращается внимание на необходимость следования подходу "умный город" с присущими ему цифровизацией, экологически чистой энергией и технологиями, а также инновационными транспортными технологиями.
--------------------------------
<90> Проект итогового документа Конференции Организации Объединенных Наций по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат-III) (Кито, 17 - 20 октября 2016 г.) 28 с. // URL: http://unhabitat.ru/assets/files/publication/Documents/Draft-Outcome-Document-of-Habitat-III-(R).pdf (дата обращения: 16.02.2020).
Несмотря на закрепление на международном уровне правовых основ устойчивого городского развития, единой системы оценки экологической устойчивости (безопасности) урбосистем пока не разработано. Многие страны в связи с этим сталкиваются с проблемами реализации задач в данной сфере, поскольку отсутствует объективное понимание результатов предпринимаемых ими действий в направлении обеспечения экологической устойчивости городского развития и их соответствия международным стандартам. Обобщенную картину уровня экологической безопасности в городах позволяют в настоящее время получить технологии рейтингования, применяемые различными организациями. Так, аналитической группой экономистов в 2021 году в четвертый раз выпущено издание "Рейтинг безопасных городов", включающее 76 показателей, связанных с различными аспектами городской безопасности и объединенных в пять основных групп: личная, медицинская, инфраструктурная, цифровая и - новинка этого года - экологическая безопасность, уровень которой определяется при учете таких критериев, как наличие стимулов для использования возобновляемых источников энергии, имеющиеся инициативы в области зеленой экономики, уровень управления отходами (табл. 4).
Таблица 4
Рейтинг экологической безопасности
городов, 2021 (выборка) <91>
Место в рейтингеГородОценка
1Веллингтон91.7
2Торонто90.3
3Вашингтон, округ Колумбия87.6
4Богота85.5
5Милан84.9
6Копенгаген84.5
7Стокгольм83.7
8Рио-де-Жанейро83.3
9Цюрих82.3
10Куала-Лумпур81.0
45Москва60.5
58Касабланка35.1
59Каир33.8
60Город Кувейт22.0
--------------------------------
<91> См.: Safe Cities Index 2021 New expectations demand a new coherence // A report by The Economist Intelligence Unit. URL: https://safecities.economist.com/safe-cities-2021-whitepaper/ (дата обращения: 22.09.2021).
Ключевые выводы заключаются в следующем: политика, связанная с экологической безопасностью, распространена во всем мире. Несмотря на то что содержание ее варьируется в зависимости от конкретных городских проблем, показатели рейтинга показывают, что только пять городов в целом не упоминают об устойчивости в своих генеральных планах; только в семи отсутствуют какие-либо инструменты, стимулирующие использование возобновляемых источников энергии; и только в трех не предусмотрены стимулы для зеленой экономики. Таким образом, планирование устойчивого развития стало основным направлением деятельности, и уровень экономического развития города, безусловно, тесно коррелирует с его уровнем экологической безопасности. Однако парадокс заключается в том, что города со средним уровнем дохода преуспевают в этой области намного лучше, чем в любой другой. В частности, три города с таким уровнем дохода входят в первую десятку группы: Богота (4-е место); Рио-де-Жанейро (8-е); и Куала-Лумпур (10-е место). Основным практическим препятствием признается то, что города с высоким уровнем дохода вкладывают значительные финансовые средства в планы, которые на бумаге являются целостными, но используют секторальный подход для их реализации, что приводит к отсутствию согласованности. Кроме того, инициативы, как правило, распространяются только в пределах административных границ города. Однако немногие (если таковые имеются) города являются самодостаточными. Для обеспечения жизни своих граждан город зависит от прилежащих районов, из которых берутся ресурсы и в которых размещаются загрязняющие вещества и отходы. В историческом прошлом эти районы располагались в непосредственной близости от города. Однако в связи с процессами индустриализации, урбанизации и глобализации все большая доля товаров, потребляемых в городе, производится значительно дальше. Это означает, что экологические последствия потребления, происходящего в городе, рассредоточены по всему миру, и, следовательно, воздействие города на окружающую среду не может быть ограничено городскими границами. Таким образом, для обеспечения экологической безопасности требуется глобальный подход, в рамках которого оценки устойчивости и развития городов проводятся таким образом, чтобы учитывать глобальные последствия от действий или бездействия того или иного города <92>.
--------------------------------
<92> См.: Hojer M., Wangel J. Smart Sustainable Cities: Definition and Challenges. In: Hilty L., Aebischer B. (eds) ICT Innovations for Sustainability. Advances in Intelligent Systems and Computing, 2015, vol. 310. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-319-09228-7_20.
Средством преодоления данных проблем экспертами признается, во-первых, учет целей устойчивого развития в рамках планирования, что позволит охватить все городские сферы, переосмыслить планирование, инвестиции, распределение бюджета с нуля, способствовать эффективной реализации. Во-вторых, эффективные действия в этой области требуют, чтобы городские власти руководили усилиями с участием представителей всего общества. "Никто не может обеспечить экологическую безопасность в одиночку", - отмечает John Tory, мэр города Торонто (2-е место). Успех "приходит от партнерских отношений" <93>.
--------------------------------
<93> См.: Safe Cities Index 2021 New expectations demand a new coherence // A report by The Economist Intelligence Unit. URL: https://safecities.economist.com/safe-cities-2021-whitepaper/ (дата обращения: 22.09.2021).
На основании анализа экологических показателей к десятке лидеров в 2021 году отнесены также Милан, Копенгаген, Стокгольм, Цюрих, что позволяет признать высокую эффективность реализации целей экологической устойчивости в городах, расположенных на территории Европейского союза. Москва в данном списке заняла 45-е место из 60, получив низкие баллы ввиду неэффективного управления отходами и отсутствия должного инвестирования в "умные" городские технологии. Это можно объяснить, помимо вышесказанных доводов и тем, что "на сегодняшний день в России не принято критически оценивать и переосмысливать результаты принятых мер, даже если они не привели к ожидаемому результату. В Европейском союзе этот подход активно используется: реализуются только те проекты, которые могут одновременно принести пользу экономике, социальному развитию и экологии города, при этом польза проекта для всех трех направлений (социального, экономического развития и экологии) должна обязательно быть подтверждена путем проведения научно-обоснованной экспертизы" <94>.
--------------------------------
<94> Волошинская А.А., Комаров В.М. Концепции экогорода: рекомендации для России // Пространство экономики. 2017. N 4.
Необходимо отметить, что город представляет собой гетеротрофную экосистему, то есть такое сообщество живых организмов и среды обитания, объединенное в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами, которое не вырабатывает самостоятельно, а получает энергию, пищу, воду и другие вещества с площадей, находящихся за его пределами <95>. В связи с этим потребность города в региональных ресурсах создает напряжение экосистемы, что предопределяет необходимость взаимодействия государств на региональном уровне в целях достижения устойчивой урбанизации и, как следствие, необходимости должного международно-правового регулирования на указанном уровне. Одним из положительных примеров решения обозначенной проблемы может также послужить экологическая политика Европейского союза, страны-участницы которого активно разрабатывают стратегии с учетом того, что каждый город имеет свою уникальную комбинацию рисков и возможностей. Так, например, проект Европейский зеленый город <96>, реализуемый под эгидой Европейской комиссии ЕС, позволяет европейским городам, открыто заявившим о своем намерении стать устойчивыми, осуществлять сравнение с себя с другими городами по таким критериям, как: качество атмосферного воздуха, воды, степень адаптации к изменениям климата, биоразнообразие, уровень шума, энергопотребление, эффективность городского управления воздействием на окружающую среду, обращение с отходами, масштабы озеленения и внедрения инноваций. Таким образом, унификация на международном уровне критериев оценки экологической безопасности городского развития позволит всем городам проводить объективный самоанализ на предмет своего соответствия требованиям устойчивости и определять сферы взаимодействия в целях совместного решения экологических задач.
--------------------------------
<95> Мониторинг и охрана городской среды: Учеб. пособие / Под ред. Н.В. Гусаковой. Ростов-на-Дону: Издательство ЮФУ, 2009. С. 18 - 19.
<96> URL: https://webgate.ec.europa.eu/ (дата обращения: 04.03.2020).
Другой, требующей своего скорейшего разрешения, проблемой, связанной с концепцией устойчивого развития городов, является многообразное количество ее трактовок. Определение устойчивого развития, данное Брундтландом <97>, имеет глобальную перспективу. При применении его к чему-либо менее масштабному, чем весь мир, требуется какое-то дополнение. Шведское правительство решило эту проблему, определив так называемую "цель для поколений", заявив, что "общая цель шведской экологической политики состоит в том, чтобы передать следующему поколению общество, в котором основные экологические проблемы в Швеции были бы решены без увеличения экологических проблем и проблем со здоровьем за пределами границ Швеции" <98>. Такое дополнение может быть полезно не только для стран, но и для небольших единиц, таких как города <99>.
--------------------------------
<97> В отчете Брундтланда сформулировано общепринятое определение устойчивого развития: "Устойчивое развитие - это развитие, которое отвечает потребностям настоящего поколения без ущерба для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности" (United Nations, 1987).
<98> Gabrys J. Programming environments - environmentality and citizen sensing in the smart city. Environment and Planning D: Society and Space 32, 30 - 48, 2014.
<99> См.: Hojer M., Wangel J. Smart Sustainable Cities: Definition and Challenges. In: Hilty L., Aebischer B. (eds) ICT Innovations for Sustainability. Advances in Intelligent Systems and Computing, 2015, vol. 310. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-319-09228-7_20.
Поскольку на международном уровне отсутствует нормативное определение таких категорий, как "устойчивый город", "эко-город", "экологически безопасный город", у разных стран формируются различные представления об устойчивом развитии городов, принципах планирования и управления городским развитием. Подтверждением сказанному может служить пример реализации концепции устойчивого городского развития в Китайской Народной Республике. В настоящее время насчитывается более ста эко-городов в КНР, находящихся на разных этапах строительства, осуществляемого консорциумами, включающими в себя заинтересованных лиц государственного и частного секторов. Китайско-сингапурский эко-город Тяньцзинь является одним из проектов, реализуемых правительствами Китая и Сингапура с 2007 года, который по его завершении должен разместить до 350 000 человек и стать социально гармоничным, экологически чистым и ресурсосберегаемым городом. Однако, несмотря на провозглашенные экологические принципы, процесс принятия решений в рамках указанного проекта является весьма сложным ввиду противоборства различных участников, реализующих проект, вызванного экономическими факторами. В соответствии с национальным опросом почти половина китайских жителей была лишена части или всех своих земель в результате их изъятия с конца 1990-х годов, при этом почти в четверти случаях не получив за это справедливой компенсации. Кроме того, исследования показывают, что строительство экологически чистого недвижимого имущества в большинстве случаев требует значительных финансовых вложений, доступных лишь для групп населения со средним и высоким уровнем дохода <100>. Таким образом, проект Тяньцзинь демонстрирует противоречивые представления о том, что такое эко-город, и для удовлетворения чьих потребностей он реализуется.
--------------------------------
<100> Tan-Mullins, May. Who Are Green Cities Actually For? // GREENCITY: Explorations and Visions of Urban Sustainability. 2018. No. 1, pp. 33 - 38 // URL: http://www.jstor.org/stable/26511156 (дата обращения: 01.03.2020).
Напряженность и противоречивость проектов развития эко-городов приводит к выводу о том, что в настоящее время мировое сообщество должно осознать необходимость обязательного нормативного регулирования процесса устойчивой урбанизации. Международно-правовое регулирование в исследуемой сфере необходимо для уяснения подлинного смысла концепции эко-городов, что ставит вопрос о необходимости и целесообразности разработки и принятия международного соглашения, утверждающего концепцию эко-города. На конвенционном уровне необходимо закрепить права городских жителей на экологически устойчивое развитие урбанизированных территорий, на которых они проживают независимо от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Кроме того, на межгосударственном уровне необходима выработка единообразного понимания такой категории, как "экологическая устойчивость города", поскольку ее неоднозначное толкование создает возможности для любой страны заявить, что она придерживается политики устойчивого городского развития.
На наш взгляд, под экологической устойчивостью города следует понимать состояние города, в котором создается безвредная и комфортная среда для человека, с присущими ей рациональным потреблением и производством, рациональным использованием природных ресурсов и принятием достаточных мер ввиду наступления прогнозируемых или неожиданных природных катаклизмов или воздействия антропогенных факторов, а также стимулированием реализации возможностей по улучшению природных систем своей территории и устойчивому экономическому росту. Данная дефиниция представляется полностью соответствующей ноосферной парадигме концепции устойчивого развития.
Исходя из определения можно выявить цель экологически устойчивого города, заключающуюся в обеспечении устойчивой экосистемы города при одновременном экономическом, социальном, культурном развитии, способной противостоять экологическим угрозам посредством рационального использования природных ресурсов и применения передовых технологий.
Механизм обеспечения реализации экологически устойчивых городов является сложным и комплексным, поскольку включает в себя проактивную оценку, основанную на оценке риска, стратегическое планирование, финансирование (в том числе за счет инвестиционной деятельности), строительство, контроль, управление, а также экологическое просвещение, осуществляемые на национальном уровне.
Таким образом, экологически устойчивое и стабильное городское развитие в настоящее время призвано служить основой для разрешения возникающих на мировой арене глобальных проблем. В дополнение к существующим источникам "мягкого права" представляется целесообразным разработка и принятие международного соглашения, определяющего понятие экологически устойчивого города, его целей, задач, основных принципов развития и оценки.
