§ 4. Управление в унитарных организациях
Е.В. ОБОЛОНКОВА
Гражданским кодексом РФ предусмотрено деление юридических лиц на корпоративные и унитарные.
Согласно положениям ст. 48 ГК РФ к юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют корпоративные права, относятся корпоративные организации (ст. 65.1), а к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения.
В соответствии с положениями ст. 65.1 ГК РФ юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 Кодекса, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями).
Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими лицами. К ним отнесены государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, государственные корпорации, публично-правовые компании. То есть в тексте указанной нормы помимо названных в ст. 48 упоминаются также и организации, учредители которых не обладают вещными правами на имущество соответствующих организаций, а именно организации, отнесенные к некоммерческим унитарным организациям § 7 Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ), - например, фонды, автономные некоммерческие организации.
Необходимость деления юридических лиц на корпоративные и унитарные обосновывалась еще в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) (далее - Концепция (п. 1.5 разд. III)).
В Концепции (п. 1.5 разд. III) указывалось, что желательно "законодательно закрепить деление юридических лиц с точки зрения организационной структуры на корпорации (построенные на началах членства) и некорпоративные юридические лица. К первым относятся хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы и большинство некоммерческих организаций, а ко вторым - унитарные предприятия, фонды и учреждения". По мнению разработчиков Концепции, это позволило бы урегулировать в общем виде (в определенной мере единообразно даже для коммерческих и некоммерческих организаций) не только структуру управления и статус (компетенцию) органов корпораций, но и ряд их внутренних отношений.
Следует отметить, что точка зрения о необходимости разграничения юридических лиц на корпоративные и унитарные разделялась не всеми авторами, имела место дискуссия о целесообразности такого деления <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития: монография / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белицкая, В.А. Вайпан и др., отв. ред. Е.П. Губин. М., 2019 (автор гл. 3 - И.С. Шиткина).
Так, Д.И. Степанов, в частности, полагал, что деление юридических лиц на корпоративные и унитарные является сугубо доктринальной классификацией <1>. О.В. Гутников утверждал, что признание юридических лиц корпоративными или унитарными не должно носить характера жесткого присвоения статуса "корпоративной" или "унитарной" организации определенным организационно-правовым формам юридических лиц, а должно иметь фактический характер в зависимости от наличия или отсутствия множественности на стороне субъекта корпоративного права <2>. И.С. Шиткина поддерживает наиболее распространенную позицию, согласно которой основой классификации является правовой режим имущества, а именно признак единства и неделимости имущества в унитарных организациях и отсутствие такового в корпоративных. Данного подхода придерживался и Е.А. Суханов <3>.
--------------------------------
<1> См.: Степанов Д.И. Новые положения Гражданского кодекса о юридических лицах // Закон. 2014. N 7. С. 32.
<2> См.: Гутников О.В. Виды юридических лиц в российском гражданском праве // Юридические лица в российском гражданском праве. Т. 2: Виды юридических лиц в российском законодательстве / отв. ред. А.В. Габов. М., 2016. С. 60.
<3> См.: Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития: монография. С. 55; Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М., 2014. С. 28.
Исходя из заложенных Концепцией развития гражданского законодательства идей в отношении корпоративных юридических лиц были предусмотрены общие положения (ст. 65.2 "Права и обязанности участников корпорации", ст. 65.3 "Управление в корпорации"). Общие положения также были установлены и по отношению к некоммерческим корпоративным организациям (ст. 123.1), в то время как применительно к унитарным некоммерческим организациям такие положения отсутствуют.
В науке неоднократно осуществлялись попытки определить корпоративное управление, а также его возможные модели. С.В. Соловьева отмечала, в частности, что модель управления определяет структуру органов управления юридического лица и их взаимоотношения, при этом на модель управления влияют несколько факторов, к которым относятся: цель создания юридического лица; его виды деятельности; его организационно-правовая форма; баланс интересов учредителей <1>. С.В. Соловьева подчеркивает, что "каждую организационно-правовую форму юридического лица законодатель обеспечил собственным набором моделей управления. Учредителям остается только выбрать ту, которая в большей степени отвечает их интересам" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Соловьева С.В. Модели управления деятельностью некоммерческого юридического лица // Журнал российского права. 2017. N 3. С. 74.
<2> См.: Там же. С. 75.
Управление в унитарных предприятиях.
Единственная традиционно унитарная организация, в то же время являющаяся коммерческой, в настоящее время - государственное (муниципальное) предприятие. Основные положения об унитарных предприятиях, в том числе об управлении ими, закреплены в гл. 4 ГК РФ (ст. 113 и 114) и Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон об унитарных предприятиях).
Управление в унитарных предприятиях зависит от состава вещных прав на имущество предприятия и их расщепления, что, в свою очередь, обусловливает и значительный объем правомочий собственника в отношении этого предприятия и его имущества <1>.
--------------------------------
<1> Признавая существование указанных правомочий, О.В. Гутников отмечает, что "следует различать три совершенно различных вида субъективных прав: право собственности учредителя государственных юридических лиц на их имущество; вещные права хозяйственного ведения и оперативного управления юридических лиц на закрепленное за ними имущество; "управленческие" права учредителя в отношении самих государственных юридических лиц. Игнорирование принципиальной разницы между этими правами приводит к ошибочным выводам об отсутствии каких-либо отношений между учредителями и государственными юридическими лицами, либо об отрицании корпоративно-правовой природы этих отношений, либо об отнесении к корпоративным правам вещных прав государственных юридических лиц" (Гутников О.В. Государственные организации как субъекты корпоративных отношений: о допустимости участия в корпоративных отношениях унитарных юридических лиц // Журнал российского права. 2016. N 7. С. 46 - 47).
Предусмотренные ст. 20 указанного Закона полномочия собственника такого предприятия существенны: он принимает решение о создании предприятия; определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия; дает согласие на его участие в объединениях коммерческих организаций; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции; формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия; назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативно-правовыми актами и т.д.
Значимы полномочия собственника в отношении имущества предприятия: он дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральным законом, иными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, - на совершение иных сделок; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества. Собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с иском о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки, истребовать имущество предприятия из чужого незаконного владения и т.п.
Центральной статьей, определяющей структуру управления в унитарных предприятиях, является ст. 21 Закона об унитарных предприятиях, согласно которой руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия назначается собственником имущества унитарного предприятия и подотчетен последнему.
Руководитель унитарного предприятия действует от имени унитарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его интересы, совершает в установленном порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру и штат унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством.
Пунктом 2 ст. 21 устанавливается ряд ограничений для руководителя унитарного предприятия исходя из специфики его деятельности. Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в его должностные обязанности, а также принимать участие в забастовках.
В случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы совещательные органы (ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и др.). Уставом унитарного предприятия должны быть определены структура таких органов, их состав и компетенция.
Статья 22 Закона об унитарных предприятиях определяет основные принципы и признаки определения заинтересованности при совершении сделок руководителем унитарного предприятия <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Малкина В.И. Конфликт интересов в унитарных юридических лицах // Безопасность бизнеса. 2020. N 1.
Сделки, в которых имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не могут совершаться без согласия собственника имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия должен доводить до собственника предприятия информацию о сделках, в которых он может быть признан заинтересованным, а сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя и которая совершена с нарушением требований, предусмотренных данной статьей, может быть признана недействительной по иску унитарного предприятия или собственника имущества унитарного предприятия.
Статья 25 посвящена ответственности руководителя унитарного предприятия и определяет ее основные принципы: руководитель унитарного предприятия при осуществлении своих прав и обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно, а также несет в установленном порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия.
Среди основных нормативных правовых актов, посвященных вопросам управления в унитарных предприятиях, следует назвать Постановления Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" и от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия".
Управление в фондах.
Фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели. Фонд является наиболее "унитарной" из всех видов некоммерческих организаций, поскольку его учредители максимально отделены, "отстранены" от управления им, что не позволяет им влиять на его деятельность.
"Отличительной особенностью фонда как некоммерческой организации является то, что фонд выступает не как объединение лиц, а как объединение имущества для достижения социальных и общественно полезных целей в широком смысле... Существенным признаком фонда следует считать необходимость формирования учредителями имущественной основы для достижения целей, поскольку именно и прежде всего за счет этого имущества фонд может и должен осуществлять деятельность, направленную на достижение целей, ради которых он создан" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации. Юридические лица: постатейный комментарий к главе 4, комментарий к ст. 123.17 / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2014.
Статья 50 ГК РФ предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут быть созданы в организационно-правовой форме фондов, к которым относятся в том числе общественные и благотворительные фонды. Основные положения, относящиеся ко всем видам фондов, закреплены в ст. 123.17 - 123.20 ГК РФ.
Статья 123.18 ГК РФ устанавливает, что имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители фонда не имеют имущественных прав в отношении созданного ими фонда и не отвечают по его обязательствам, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных в его уставе. Ежегодно фонд обязан опубликовывать отчеты об использовании своего имущества.
Управление фондом осуществляется высшим коллегиальным органом, к компетенции которого отнесены основные вопросы его деятельности (определение приоритетных направлений деятельности фонда, принципов образования и использования его имущества, утверждение годовых отчетов и годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности фонда, принятие решений о создании филиалов и (или) открытии представительств фонда и т.д.) и который, в свою очередь, избирает единоличный исполнительный орган фонда (председателя, генерального директора и т.д.) и может назначить коллегиальный исполнительный орган фонда (правление). К компетенции единоличного и (или) коллегиального исполнительных органов фонда относится решение вопросов, не входящих в исключительную компетенцию высшего коллегиального органа фонда.
Обязательным для фонда является создание попечительского совета. Попечительский совет фонда является органом фонда и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах.
Статья 123.20 ГК РФ предусматривает особый порядок изменения устава и ликвидации фонда. Согласно ее положениям устав фонда может быть изменен высшим коллегиальным органом фонда, если уставом не предусмотрена возможность его изменения по решению учредителя. Устав фонда может быть изменен решением суда по заявлению органов фонда или государственного органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда, в случае, если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет последствия, которые было невозможно предвидеть при учреждении фонда, а высший коллегиальный орган фонда или учредитель фонда не изменяет его устав.
Создание различных видов фондов предусмотрено Федеральными законами от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ст. 10), от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций", от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (ст. 7). Так, общественный фонд в соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об общественных объединениях" является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах.
Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании.
Статья 2 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" устанавливает, что некоммерческая организация - собственник целевого капитала может быть создана в организационно-правовой форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации, а специализированная организация управления целевым капиталом может быть создана в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" благотворительные организации создаются в форме общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций.
С учетом большого разнообразия видов фондов, созданных еще до внесения изменений в ГК РФ, п. 8 ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ предусмотрено, что со дня его вступления в силу к созданным до дня его вступления в силу общественным и благотворительным фондам применяются нормы гл. 4 ГК РФ в новой редакции о фондах (ст. 123.17 - 123.20).
Следует отметить тенденцию существенного увеличения числа видов фондов в последнее время - так, помимо положений ст. 123.17 - 123.19, определяющих основы правового положения фондов и управления ими, Кодекс также был дополнен ст. 123.20-1 - 123.20-3, посвященными созданию наследственного фонда, управлению им и ликвидации такого фонда. Внесение указанных дополнений Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 259-ФЗ "О внесении изменений в части первую, вторую и третью Гражданского кодекса Российской Федерации" было обусловлено предоставлением законодателем гражданину возможности предусмотреть в завещании создание после его смерти на основе его имущества наследственного фонда. Такой фонд осуществляет деятельность по управлению полученным в порядке наследования имуществом гражданина бессрочно или в течение определенного срока в соответствии с условиями управления наследственным фондом. Согласно п. 8 ст. 123.20-1 наименование наследственного фонда должно включать слова "наследственный фонд" <1>.
--------------------------------
<1> См. о предпосылках появления наследственных фондов в российском законодательстве: Крашенинников П.В., Михеева Л., Рассказова Н., Петров Е. Наследственный фонд: альтернатива трастам в российском праве? // Закон. 2018. N 9.
Как отмечает Ю.С. Харитонова, наследственный фонд - это вид фонда со значительными особенностями и исключениями в правовом статусе, который рассматривается как способ управления наследственной массой на случай смерти лица <1>. При этом, по мнению указанного автора, решение о создании наследственного фонда обладает определенной спецификой по сравнению с иными решениями об учреждении юридического лица. Эта специфика заключается в его двойственной природе, поскольку такое решение является и актом выражения воли учредителя на создание некоммерческой организации, и распоряжением завещателя на случай его смерти <2>.
--------------------------------
<1> См.: Харитонова Ю.С. Наследственный фонд как инструмент эффективной политики бизнес-планирования // Хозяйство и право. 2018. N 1. С. 96 - 105.
<2> См.: Харитонова Ю.С. Решение наследодателя о создании наследственного фонда // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. N 10.
Согласно положениям ст. 123.20-1 ГК РФ завещание, условия которого предусматривают создание наследственного фонда, должно включать в себя решение завещателя об учреждении наследственного фонда, устав фонда, а также условия управления наследственным фондом. Такое завещание подлежит нотариальному удостоверению. Нотариус, ведущий наследственное дело, обязан направить в уполномоченный государственный орган заявление о государственной регистрации наследственного фонда не позднее трех рабочих дней со дня открытия наследственного дела после смерти гражданина, который предусмотрел в своем завещании его создание.
Согласно п. 4, 5 ст. 123.20-1 условия управления наследственным фондом должны включать в себя положения о передаче определенным третьим лицам или отдельным категориям лиц из неопределенного круга лиц всего имущества наследственного фонда или его части, в том числе при наступлении обстоятельств, относительно которых неизвестно, наступят они или нет. Условиями управления наследственным фондом может быть предусмотрено, что выгодоприобретатели фонда или отдельные категории лиц, которым должно быть передано имущество фонда, определяются органами фонда в соответствии с условиями управления фондом.
Порядок передачи выгодоприобретателям наследственного фонда или отдельным категориям лиц всего имущества фонда или его части, в том числе доходов от деятельности фонда, должен быть определен условиями управления фондом путем указания на вид и размер передаваемого имущества или порядок определения вида и размера имущества, в том числе имущественного права.
Основные особенности управления наследственным фондом раскрываются в ст. 123.20-2 ГК РФ. Установлено, что в качестве единоличного исполнительного органа наследственного фонда или члена коллегиального органа наследственного фонда может выступать физическое или юридическое лицо. Выгодоприобретатель наследственного фонда не может выступать в качестве единоличного исполнительного органа фонда или члена коллегиального исполнительного органа наследственного фонда. В случаях, предусмотренных уставом наследственного фонда, в нем создаются высший коллегиальный орган и попечительский совет. В состав высшего коллегиального органа наследственного фонда могут входить выгодоприобретатели фонда.
До направления нотариусом заявления о государственной регистрации наследственного фонда в уполномоченный государственный орган нотариус предлагает лицам, указанным в решении об учреждении фонда, или лицам, которые могут быть определены в порядке, установленном решением об учреждении фонда, войти в состав органов фонда. При согласии указанных лиц войти в состав органов фонда нотариус направляет сведения о них в уполномоченный государственный орган. В случае отказа лица, указанного в решении об учреждении фонда, войти в состав органов фонда и невозможности сформировать органы фонда в соответствии с решением об учреждении фонда нотариус не вправе направлять в уполномоченный государственный орган заявление о создании наследственного фонда.
Если в течение года со дня возникновения необходимости формирования органов наследственного фонда (отсутствие кворума в коллегиальных органах фонда, отсутствие единоличного исполнительного органа) такие органы не будут сформированы, фонд подлежит ликвидации (п. 7 ст. 123.20-1) по требованию выгодоприобретателя или уполномоченного государственного органа. До истечения указанного срока единоличный исполнительный орган наследственного фонда (при наличии такого органа) продолжает осуществлять деятельность наследственного фонда в соответствии с условиями управления наследственным фондом.
Условиями управления наследственным фондом могут быть предусмотрены порядок выплаты и размер вознаграждения лицу, осуществляющему полномочия единоличного исполнительного органа фонда, членам попечительского совета фонда или членам иных органов фонда за исполнение своих обязанностей. Уставом фонда может быть предусмотрена необходимость получения согласия высшего коллегиального органа фонда или иного органа фонда на совершение наследственным фондом указанных в уставе сделок.
Увеличение числа видов фондов в последнее время также связано с принятием 26 ноября 2019 г. Федерального закона N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных компаниях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регистрации международных фондов" (далее - Федеральный закон N 378-ФЗ), вступившего в силу с 1 января 2020 г.
В результате внесения изменений в Федеральном законе от 3 августа 2018 г. N 290-ФЗ "О международных компаниях" были закреплены положения о международных фондах, порядок и последствия их регистрации, особенности организации деятельности, осуществления отчетности, а также государственного контроля за деятельностью международных фондов. При этом в новой гл. 3 "Международные фонды" было дано определение международного фонда, под которым понимается унитарная некоммерческая организация, зарегистрированная на территории специального административного района, не имеющая членства, учрежденная иностранным юридическим лицом (лицами) и (или) российским юридическим лицом (лицами), которое является участником (которые являются участниками) специального административного района, для осуществления управленческих, социальных и иных функций некоммерческого характера.
В указанной главе также были закреплены положения об органах управления международным фондом и их компетенции (ст. 12.8 - 12.10). В частности, было установлено, что органами управления международного фонда являются коллегиальный орган управления и исполнительный орган, создание иных органов может быть предусмотрено уставом. К исключительной компетенции коллегиального органа управления международного фонда относятся вопросы, отнесенные к ней федеральными законами и уставом международного фонда. Количественный состав коллегиального органа управления международного фонда определяется уставом международного фонда и не может составлять менее двух лиц, в него могут входить только физические лица. Установлено также, что исполнительный орган международного фонда осуществляет текущее руководство деятельностью международного фонда и подотчетен коллегиальному органу управления международного фонда, к его компетенции отнесено решение всех вопросов, которые не составляют компетенцию иных органов международного фонда, определенную Федеральным законом "О международных компаниях", другими законами и уставом международного фонда.
При этом Федеральным законом N 378-ФЗ, определившим правовой статус международных фондов, были предусмотрены существенные изъятия из действия Федеральных законов от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" и от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Установлено, в частности, что последние применяются к международным фондам в части, не противоречащей положениям Федерального закона о международных фондах.
Следует отметить также то обстоятельство, что Федеральным законом N 378-ФЗ (ст. 2) п. 4 ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) был изложен в редакции, согласно которой "особенности создания, регистрации, деятельности, структуры органов управления, порядка управления имуществом фондов, а также особенности осуществления учредителями своих прав в отношении таких фондов могут устанавливаться федеральными законами о таких фондах". В ранее действовавшей редакции эта норма предусматривала, что "особенности создания и деятельности фондов отдельных видов и управления ими могут устанавливаться федеральными законами о таких фондах". Таким образом, специальным законом была существенно расширена сфера действия других специальных законов в части определения правового статуса фондов.
В связи с изложенным выше возникает вопрос о необходимости и причинах закрепления подобных изменений, по существу противоречащих идеям, заложенным еще в Концепции. Так, п. 7.1.4 Концепции предусматривал, что "организационно-правовые формы некоммерческих организаций как юридических лиц... должны быть оптимизированы в зависимости от реальных гражданско-правовых особенностей их внутреннего устройства. В Гражданском кодексе РФ следует предусмотреть возможность создания некоммерческих организаций только в формах корпораций, к которым относятся потребительские кооперативы, общественные организации и такие объединения лиц, как ассоциации и союзы... либо юридических лиц некорпоративного типа, к которым относятся фонды и учреждения. Данный перечень следует рассматривать как исчерпывающий, но именно для целей функционирования некоммерческих организаций в качестве юридических лиц". В п. 7.1.5 Концепции эта идея была логически продолжена и сформулировано правило: "В Гражданском кодексе РФ следует исчерпывающим образом урегулировать гражданско-правовые конструкции указанных форм некоммерческих организаций (порядок создания, структуру, полномочия органов, права и обязанности их членов или участников), что позволит устранить пробелы и противоречия в законодательстве. Исключение могут составить лишь правила о потребительских кооперативах, юридическая личность которых наряду с Гражданским кодексом РФ должна регулироваться отдельным федеральным законом". Внесение изменений в части определения правового положения юридических лиц, целей их деятельности или модели управления в них в специальные законы, а не в ГК РФ по существу означает возврат к "дореформенному регулированию", то есть к регулированию, существовавшему до принятия Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", и возврат к многоуровневой структуре регулирования, когда в ГК РФ содержались самые общие положения о юридических лицах. На практике это решение приведет к тем самым противоречиям, которые существовали до внесения изменений в ГК РФ.
В качестве негативного момента следует отметить то обстоятельство, что проект федерального закона N 207015-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (в части приведения Федерального закона "О некоммерческих организациях" в соответствие с положениями ГК РФ), внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, так и не был рассмотрен до настоящего времени. Между тем принятие подобного закона позволило бы более четко разграничить предметы регулирования между измененным ГК РФ, Законом о некоммерческих организациях в его новой концепции и специальными законами об отдельных видах некоммерческих организаций. Это дало бы законодателю однозначное понимание того, в какой акт и в каких случаях должны вноситься изменения при определении правового статуса некоммерческих организаций, их новых видов и разновидностей.
Минэкономразвития России разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О международных компаниях и международных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового регулирования международных фондов" <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=109176.
Законопроектом предлагается значительно расширить предмет регулирования Федерального закона N 378-ФЗ, увеличив число возможных случаев создания международных фондов, сняв ряд ограничений для их создания и деятельности, а также, по существу, выделить новую разновидность таких фондов - международный доверительный фонд.
При этом законопроектом предлагается предусмотреть для международных доверительных фондов достаточно существенные изъятия из действующего регулирования, предусмотренного положениями как ГК РФ, так и Федерального закона "О некоммерческих организациях".
Новеллы, предлагаемые к включению в ст. 12.1 Федерального закона "О международных компаниях", разрешают международным фондам осуществлять ту деятельность, которая ранее была прямо запрещена. Так, целью создания международного фонда (в редакции законопроекта) может являться деятельность по управлению полученным в порядке наследования имуществом физического лица (на такую деятельность в настоящее время установлен запрет), а также деятельность по управлению имуществом, переданным в международный фонд, в собственном интересе или в интересах третьих лиц. В соответствии с предлагаемыми к внесению изменениями международный фонд может осуществлять выплаты в пользу учредителя и (или) лиц, входящих в органы управления международного доверительного фонда (в настоящее время на это также установлен запрет); кроме того, учредителем доверительного фонда может быть физическое лицо (существует запрет на учреждение фонда физическим лицом).
Ряд новелл с учетом специфики предлагаемой разновидности фондов предполагается внести и в положения, определяющие управление в доверительных фондах. Согласно уточненным положениям ст. 12.9, 12.10 Федерального закона "О международных компаниях" в состав коллегиального органа управления доверительного международного фонда должен входить не менее чем один независимый профессиональный управляющий, а лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа, может быть также только независимый профессиональный управляющий. Новая ст. 12.12.1 посвящена осуществлению внутреннего контроля в международных доверительных фондах и предусматривает, что такой фонд должен организовать внутренний контроль и обеспечить условия для беспрепятственного и эффективного осуществления такого контроля контролером или специально созданной службой внутреннего контроля (ч. 1, 2 ст. 12.12.1). Правила организации и осуществления внутреннего контроля в международном фонде и вносимые в них изменения утверждаются коллегиальным органом управления фонда.
Статью 12.8 Федерального закона "О международных компаниях" также предполагается дополнить ч. 4 - 7, которые, в частности, определяют условия наступления ответственности и порядок привлечения к ней как самого международного фонда, так и его органов управления. Так, предлагается установить, что учредитель международного фонда, а также иные лица, указанные в уставе международного фонда, вправе обжаловать в суд решение, влекущее гражданско-правовые последствия, принятое коллегиальным органом управления, исполнительным органом, попечительским советом (попечителем), иными органами управления, в том случае, если таким решением нарушены права и (или) законные интересы учредителя или лиц, указанных в уставе международного фонда. Предусмотрено также, что члены коллегиального органа управления международного фонда, единоличный исполнительный орган международного фонда, члены коллегиального исполнительного органа международного фонда, попечитель, члены иных органов управления, создаваемых в соответствии с уставом международного фонда, будут нести ответственность перед международным фондом, а также перед иными лицами, указанными в уставе международного фонда, за причиненные убытки, если будет доказано, что при осуществлении своих прав и исполнении своих обязанностей они действовали недобросовестно или неразумно. В указанных случаях международный фонд, учредитель международного фонда вправе обратиться в суд с иском к члену коллегиального органа управления международного фонда, единоличному исполнительному органу, члену коллегиального исполнительного органа, члену попечительского совета, попечителю, члену иного органа управления, созданного в соответствии с уставом международного фонда, о возмещении причиненных международному фонду убытков.
Представляется, что принятие большинства из перечисленных изменений (за исключением последних, определяющих основания и порядок привлечения к ответственности органов управления международных фондов) исходя из того, что они предполагают существенные изъятия из общих правил национального законодательства, определяющих правовое положение фондов, требует дополнительного обоснования.
Управление в учреждениях.
Учреждением, согласно положениям ст. 123.21 ГК РФ, признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ.
Особенности управления в учреждениях, как и в случае с унитарным предприятием, обусловлены тем обстоятельством, что оно создается собственником - владельцем его имущества, а самому учреждению имущество принадлежит на праве оперативного управления. Таким образом, так же как и права на имущество, правомочия по управлению учреждением разделяются ("расщепляются") между собственником и самим учреждением.
Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение). Учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться учредителем (п. 4 ст. 123.21). По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения.
Гражданский кодекс РФ предусматривает деление учреждений на государственные (муниципальные) и частные (ст. 123.23). При этом государственное (муниципальное) учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным. Государственное или муниципальное учреждение может быть преобразовано в некоммерческую организацию иных организационно-правовых форм в случаях, предусмотренных законом. Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов (автономное, бюджетное, казенное) определяются законом. Вопросы ответственности учреждения по его обязательствам и ее распределению между собственником имущества учреждения и самим учреждением также решаются в зависимости от его типа.
Частное учреждение (ст. 123.23) полностью или частично финансируется собственником своего имущества и может быть преобразовано учредителем в автономную некоммерческую организацию или фонд.
Особенности управления в отдельных видах государственных учреждений могут быть предусмотрены отдельными законами. Так, государственные академии наук являются федеральными бюджетными учреждениями, в то же время в них существуют элементы корпоративной структуры управления: высшим органом управления является общее собрание членов государственной академии наук <1>.
--------------------------------
<1> См. Федеральные законы от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ст. 6), от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Управление в автономных некоммерческих организациях.
Автономной некоммерческой организацией признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц в целях предоставления услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности (ст. 123.24 ГК РФ). "В сравнении с фондом близкая к нему по своей правовой природе автономная некоммерческая организация (также являющаяся унитарной) создается по такому же принципу, однако с более узкими целями - предоставление услуг в сфере некоммерческой деятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации. Юридические лица: постатейный комментарий к главе 4.
Автономная некоммерческая организация может быть создана как несколькими лицами, так и одним лицом (может иметь одного учредителя). В этой некоммерческой организации, даже если она и является унитарной, участникам (учредителям) отведена определенная, пусть и не самая значительная, роль.
Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (п. 3 ст. 123.24 ГК РФ), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют права на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующей этим целям, создавая для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственные общества или участвуя в них.
Лицо может по своему усмотрению выйти из состава учредителей автономной некоммерческой организации. По решению учредителей автономной некоммерческой организации, принятому единогласно, в состав ее учредителей могут быть приняты новые лица (п. 6 ст. 123.24 ГК РФ). Вместе с тем (п. 4 ст. 123.24 ГК РФ) учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.
Автономная некоммерческая организация по решению своих учредителей может быть преобразована в фонд. В части, не урегулированной ГК РФ, правовое положение автономных некоммерческих организаций, а также права и обязанности их учредителей устанавливаются законом.
Статья 123.25 ГК РФ закрепляет основы управления автономной некоммерческой организацией. Установлено, что управление деятельностью такой организации осуществляют ее учредители в порядке, определенном ее уставом, утвержденным ими же. По решению учредителей (учредителя) автономной некоммерческой организации в ней может быть создан постоянно действующий коллегиальный орган (органы), компетенция которого устанавливается уставом автономной некоммерческой организации.
Учредители (учредитель) автономной некоммерческой организации назначают единоличный исполнительный орган автономной некоммерческой организации (председателя, генерального директора и т.п.). Единоличным исполнительным органом автономной некоммерческой организации может быть назначен также один из ее учредителей-граждан.
Таким образом, исходя из приведенных положений закона учредители автономной некоммерческой организации не отстраняются как учредители фонда в полной мере от управления этой организацией, что приближает ее правовое положение к корпоративной.
Управление в религиозных организациях.
Религиозной организацией признается добровольное объединение постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации или иных лиц, образованное ими в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегистрированное в установленном законом порядке в качестве юридического лица (местная религиозная организация), объединение этих организаций (централизованная религиозная организация), а также созданная указанным объединением в соответствии с законом о свободе совести и о религиозных объединениях в целях совместного исповедания и распространения веры организация и (или) созданный указанным объединением руководящий или координирующий орган (п. 1 ст. 123.26 ГК РФ). До принятия Федерального закона N 99-ФЗ религиозные организации существовали как разновидность общественных, однако со вступлением последнего в силу они стали представлять собой самостоятельную организационно-правовую форму унитарных некоммерческих организаций.
Согласно п. 2 ст. 123.26 гражданско-правовое положение религиозных организаций определяется ГК РФ и Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". При этом положения ГК РФ применяются к религиозным организациям, если иное не установлено Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" и другими законами.
Религиозные организации действуют в соответствии со своими уставами и внутренними установлениями, не противоречащими закону. Порядок образования органов религиозной организации и их компетенция, порядок принятия решений этими органами, а также отношения между религиозной организацией и лицами, входящими в состав ее органов, определяются в соответствии с Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" уставом и внутренними установлениями религиозной организации.
Обращаясь к положениям указанного Закона, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 6 религиозным объединением признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. Под религиозной группой (п. 1 ст. 7 указанного Закона) понимается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица; под религиозной организацией (п. 1 ст. 8) - объединение, созданное в тех же целях, но в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
Пункт 3 ст. 123.26 ГК РФ устанавливает, что религиозная организация не может быть преобразована в юридическое лицо другой организационно-правовой формы. Обусловлена эта особенность специфическими целями создания такой организации, которые не могут быть достигнуты в рамках каких-либо других организационно-правовых форм. Статья 123.27 ГК РФ закрепляет положения об учредителях и уставе религиозной организации. Она предусматривает, что местная религиозная организация создается в соответствии с Законом о свободе совести и о религиозных объединениях не менее чем 10 гражданами-учредителями, централизованная религиозная организация - не менее чем тремя религиозными организациями или другой централизованной религиозной организацией.
Учредительным документом религиозной организации является устав, утвержденный ее учредителями или централизованной религиозной организацией. Устав религиозной организации должен содержать сведения о ее виде, наименовании и месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, составе, компетенции ее органов и порядке принятия ими решений, об источниках образования ее имущества, о направлениях его использования и порядке распределения имущества, остающегося после ее ликвидации, а также иные сведения, предусмотренные Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях".
Учредитель (учредители) религиозной организации может выполнять функции органа управления или членов коллегиального органа управления данной религиозной организации в порядке, установленном в соответствии с законом уставом религиозной организации и внутренними установлениями. Согласно ст. 15 Закона религиозные организации действуют в соответствии со своими внутренними установлениями, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и обладают правоспособностью, предусмотренной в их уставах.
Цели создания и порядок управления религиозными организациями отчасти напоминают положения действующего законодательства о фондах, однако учредители такой организации не полностью устранены от управления, при этом их влияние на деятельность организации минимально.
Статья 123.28 ГК РФ предусматривает, что религиозные организации являются собственниками принадлежащего им имущества, в том числе имущества, приобретенного или созданного ими за счет собственных средств, а также пожертвованного религиозным организациям или приобретенного ими на предусмотренных законом основаниях. Учредители религиозной организации не сохраняют имущественные права на имущество, переданное ими этой организации в собственность. Учредители религиозных организаций не отвечают по обязательствам этих организаций, а организации не отвечают по обязательствам своих учредителей.
Управление в государственных корпорациях и публично-правовых компаниях.
Наряду с уже перечисленными унитарными юридическими лицами ст. 65.1 ГК РФ относит к ним также государственные корпорации и публичные компании. Таким образом, при внесении в ГК РФ изменений Федеральным законом N 99-ФЗ не были учтены содержащиеся в § 7.3 Концепции идеи о целесообразности исключения возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме государственных корпораций (п. 7.3.3). В обоснование этого вывода разработчиками отмечалось, что "госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности"; "главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов"; "общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц"; "фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле Гражданского кодекса РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу" (п. 7.3.1 - 7.3.3).
Однако, несмотря на приведенные аргументы, а также высказанные в литературе предположения <1> о том, что такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация, будет исключена из ГК РФ в связи с ее заменой организационно-правовой формой публично-правовой компании, в результате были сохранены обе организационно-правовые формы, как это стало ясно из положений Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 236-ФЗ) <2>. На этом основании можно говорить о сохранении существенной роли государства при его участии в гражданско-правовых отношениях и определенной специфике таких отношений.
--------------------------------
<1> См.: Гутников О.В. Особенности правового статуса организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами // Журнал российского права. 2015. N 2. С. 44 - 57.
<2> См. более подробно о причинах появления такого многообразия организационно-правовых форм юридических лиц с государственным участием, а также о проблемах в связи с его сохранением: Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 5 - 15.
Согласно ст. 22 указанного Закона ст. 49 ГК РФ была дополнена п. 5, согласно которому "к юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице", а п. 1 ст. 52 ГК РФ был дополнен абзацем: "Государственная корпорация действует на основании федерального закона о такой государственной корпорации". Из приведенных положений следует, что основное различие между государственными корпорациями и публично-правовыми компаниями заключается в том, что каждая государственная корпорация действует на основании специального, "своего" федерального закона, а основой для создания и деятельности публично-правовых компаний является единый закон. Кроме того, положения п. 5 ст. 2 Федерального закона N 236-ФЗ определяют цели создания публично-правовых компаний, а п. 4 этой же статьи содержит специальное правило о том, что публично-правовая компания не может быть создана путем реорганизации в форме преобразования государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ", государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции "Ростех", государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".
Среди действующих законов о государственных корпорациях можно назвать Федеральные законы от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (ст. 10 Закона к органам управления корпорации отнесены наблюдательный совет корпорации, правление корпорации и генеральный директор корпорации); от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (ст. 22 определены органы управления корпорации: наблюдательный совет корпорации, генеральный директор корпорации, правление корпорации, а также консультативный орган - научно-технический совет корпорации); от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов в банках Российской Федерации" (к органам управления Агентства по страхованию вкладов ст. 17 отнесены совет директоров агентства, правление агентства и генеральный директор агентства); от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (ст. 6 к органам управления фонда отнесены наблюдательный совет фонда, правление фонда, генеральный директор фонда); от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ" (ст. 9 к органам управления отнесены наблюдательный совет "ВЭБ.РФ", правление "ВЭБ.РФ" и председатель "ВЭБ.РФ"). Нельзя не отметить принятие Постановления Правительства РФ от 12 марта 2021 г. N 358 "Об осуществлении государственной корпорацией развития "ВЭБ.РФ" функций агента Российской Федерации по вопросам, вытекающим из полномочий собственника имущества и учредителя институтов развития", которым полномочия "ВЭБ.РФ" были существенно расширены.
Единственным законом, определяющим статус государственной корпорации и принятым после внесения изменений в ГК РФ Федеральным законом N 99-ФЗ, является Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (к органам управления корпорации в нем отнесены наблюдательный совет корпорации, генеральный директор корпорации и правление корпорации).
Продолжает действовать Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Именно этот Закон дополнил Федеральный закон "О некоммерческих организациях" ст. 7.2, устанавливающей общие положения для государственных компаний. Представляется, что данная государственная компания была и останется единственной организацией, созданной в подобной организационно-правовой форме. Статьей 7 Федерального закона N 145-ФЗ к органам управления отнесены наблюдательный совет государственной компании, председатель правления государственной компании, правление государственной компании.
В Гражданском кодексе РФ государственная компания прямо не упоминается в перечне организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренном в п. 3 ст. 50. В то же время государственная компания названа в ГК РФ среди юридических лиц, которые могут быть признаны банкротом лишь в случаях, если это предусмотрено федеральным законом (п. 1 ст. 65).
Что касается публично-правовых компаний, то их число постепенно увеличивается.
Первым законом, определяющим статус публично-правовой компании, стал Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", затем были приняты указы Президента РФ от 14 января 2019 г. N 8 "О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор" и от 18 октября 2019 г. N 504 "О создании публично-правовой компании "Военно-строительная компания". В 2020 г. были приняты два федеральных закона - Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. N 435-ФЗ "О публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 493-ФЗ "О публично-правовой компании "Единый регулятор азартных игр" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Система органов управления в указанных юридических лицах практически одинакова и соответствует положениям ст. 7 Федерального закона N 236-ФЗ, включая в себя наблюдательный совет, правление и генерального директора.
Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что целесообразно придание большей системности законодательству, определяющему правовой статус унитарных организаций, создаваемых государством, и прежде всего Российской Федерацией. В Гражданском кодексе РФ требуется закрепить общие положения об унитарных организациях, так же как это сделано в отношении корпоративных организаций. Проведенная систематизация позволила бы добиться большой четкости и в построении адекватной системы управления этими юридическими лицами, что должно сказаться на эффективности их дальнейшей деятельности. Представляется, что использование термина "фонд" возможно только применительно к организациям, полностью соответствующим всем признакам этой организационно-правовой формы. Относительно дальнейшего совершенствования законодательства применительно ко всем видам унитарных некоммерческих организаций следует отметить важность внесения изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", направленных на его приведение в соответствие с ГК РФ и определение его места в системе нормативных актов, закрепляющих правовое положение и структуру управления некоммерческими организациями. Согласно п. 1.1 Концепции положения Федерального закона "О некоммерческих организациях", по мнению разработчиков, с одной стороны, во многом текстуально воспроизводят нормы ГК РФ, а с другой - в действительности не регулируют статус ряда некоммерческих организаций (например, большинства госбюджетных учреждений). Следует согласиться и с их выводом о том, что как самостоятельный законодательный акт этот Закон мог бы регулировать вопросы статуса различных некоммерческих организаций, не связанного с их выступлением в гражданском обороте, формы экономической и другой государственной поддержки, осуществления контроля за их деятельностью и иные вопросы, не связанные с их участием в гражданско-правовых отношениях.
