Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

§ 1. Правовое регулирование отношений, связанных с управлением принадлежащими государству акциями (долями) хозяйственных обществ

style="max-height: 50vh;">
§ 1. Правовое регулирование отношений, связанных
с управлением принадлежащими государству акциями (долями)
хозяйственных обществ

Проблематика управления принадлежащими государству <1> акциями (долями) хозяйственных обществ является весьма актуальной для российского гражданского права. Такая актуальность обусловлена прежде всего высокой долей Российского государства в экономике.
--------------------------------
<1> Под государством в настоящей главе понимаются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Так, согласно докладу Федеральной антимонопольной службы "О состоянии конкуренции в Российской Федерации" <1> за 2018 г. доля государства в экономике в 2018 г. оказалась на высочайшем за последние 20 лет уровне - 60 - 70% (против 25% в 1998 г.). Указанное положение вещей обусловлено в том числе участием государства в хозяйственных обществах.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы: URL: https://fas.gov.ru/documents/685806.

Актуальность законодательного регулирования отношений по управлению государством принадлежащими ему акциями (долями) хозяйственных обществ подтверждается и тем, что Министерством экономического развития РФ разработан и опубликован в 2019 г. на его официальном сайте проект федерального закона "О государственном и муниципальном имуществе" <1>, гл. VI которого посвящена особенностям управления, учета и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом в корпоративных отношениях.
--------------------------------
<1> URL: https://regulation.gov.ru/projects#stages=20&statuses=50&npa=95159 (дата обращения: 8 декабря 2019 г.).

В правовой литературе справедливо отмечается, что участие государства в корпоративных правоотношениях - это реальность, обусловленная необходимостью обеспечивать публичные интересы в важнейших сферах экономики. Участвуя в корпоративных отношениях, государство выступает в двух различных статусах: с одной стороны, обладая публичной властью, оно является регулятором корпоративных и других имущественных отношений, с другой - само может становиться субъектом этих правоотношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шиткина И.С. Имущественная ответственность государства в корпоративных правоотношениях // Закон. 2017. N 5. С. 171 - 182.

Несмотря на столь высокую значимость участия государства в корпоративных отношениях, а также на значительную долю государства в российской экономике, до настоящего времени в Российской Федерации отсутствует надлежащее законодательное регулирование участия государства в хозяйственных обществах.
В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует корпоративные отношения, под которыми понимаются отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими.
Возможность участия государства в гражданских, в том числе в корпоративных, отношениях предусмотрена ст. 124 ГК РФ, которая устанавливает, что Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Пункт 2 указанной статьи устанавливает, что отношения с участием государства регулируются гражданским законодательством. Особенности участия государства в гражданских правоотношениях могут быть установлены на уровне закона или следовать из специфики данного субъекта правоотношений.
Анализируя специальное регулирование отношений по участию государства в хозяйственных обществах, следует отметить, что оно является непоследовательным и разрозненным (правовая регламентация рассредоточена по различным нормативным актам). При этом значительное количество норм содержится не в законах, а в подзаконных актах (постановления правительства, указы президента и т.д.).
Так, в регулирующих специфику правового статуса хозяйственных обществ специальных законах (Закон об АО и Закон об ООО) содержится всего несколько норм, посвященных регулированию указанных отношений. В Законе об АО упоминание об акционерных обществах, акции которых принадлежат государству или муниципальным образованиям, встречается в ст. 28, 71, 77 и 94. В Законе об ООО регулированию указанных отношений посвящена лишь ст. 57.
Более подробное регулирование указанных отношений содержится в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> (далее - Закон о приватизации), гл. VII которого посвящена особенностям создания и правового положения акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в государственной или муниципальной собственности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251 (с посл. изм. и доп.).

Целесообразным представляется согласиться с мнением О.А. Макаровой, которое разделяют и другие исследователи <1>, о том, что "отношения в сфере управления акционерным обществом - это не сфера регулирования приватизационного Закона. Такие правоотношения должны регламентироваться акционерным законодательством" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Грищенко О.И. Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 31.
<2> Макарова О.А. Нормативно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ с государственным участием: состояние и перспективы развития // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 1. С. 195 - 217.

Далее следует обратить внимание на акты, имеющие подзаконный характер. Прежде всего к таким актам следует отнести Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("золотой акции"), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("золотой акции")" <1> (далее - Положение об управлении акциями).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 13. Ст. 1583 (с посл. изм.).

Положение об управлении акциями регламентирует следующие вопросы: а) порядок оформления волеизъявления акционера - Российской Федерации; б) порядок определения позиции акционера - Российской Федерации в акционерных обществах, входящих в специальный перечень; в) порядок деятельности представителей интересов Российской Федерации в совете директоров; г) порядок назначения и деятельности Российской Федерации в совете директоров и ревизионной комиссии акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении им ("золотой акции").
Также следует упомянуть Положение об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 января 2012 г. N 34 "Об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации" <1> (далее - Положение об управлении долями).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 679 (с посл. изм.).

Нормы, закрепляющие полномочия по управлению принадлежащими государству акциями и долями в хозяйственных обществах, содержатся в Постановлении Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" <1>, а также в Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" <2>. Указанные акты определяют в качестве таких органов Росимущество и Министерство обороны РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721 (с посл. изм.).
<2> СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 379 (с посл. изм.).

Отношения по участию государства в хозяйственных обществах регулируются и иными подзаконными актами, количество которых является значительным <1>. Такие нормы точечно регламентируют различные вопросы.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 Г. N 327 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом" // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. III). Ст. 2172; Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 Г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" // САПП РФ. 1992. N 21. Ст. 1731; Указ Президента РФ от 17 ноября 1992 г. N 1403 "Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения" // Ведомости СНД И ВС РФ. 1992. N 49. Ст. 2926; Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // САПП РФ. 1994. N 1. Ст. 2; Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5764; Постановление Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций, акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями" // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5193; Постановление Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1114, и др.

Сложная система нормативных актов, регулирующих участие государства в хозяйственных обществах, побуждает многих исследователей к классификации таких актов по различным основаниям <1>. По мнению Н.В. Фроловой <2>, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ, включают акты: а) устанавливающие основы управления государственным имуществом <3>; б) закрепляющие полномочия государственных органов в области управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ <4>; в) содержащие решения по управлению акциями, находящимися в государственной собственности, в отношении конкретных акционерных обществ <5>.
--------------------------------
<1> См., например: Фролова Н.В. Институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ в рамках правовой реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 3 (263). С. 14 - 15; Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4; Грищенко О.И. Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 28 - 35.
<2> Фролова Н.В. Указ. соч. С. 14 - 15.
<3> См.: Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313; Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626 (о концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации); Распоряжение Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 91-р // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 377 (о перечне открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера - Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению заместителем Председателя Правительства РФ и др.).
<4> См.: Конституция РФ // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398; Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 45. Ст. 7061; Положение о Министерстве экономического развития (утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437) // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867; Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432) // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.
<5> См.: Указы Президента РФ от 3 ноября 2010 г. N 1324 "Об открытом акционерном обществе "Системы управления" (СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5770), от 24 марта 2012 г. N 340 "О реорганизации открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (СЗ РФ. 2012. N 13. Ст. 1491), от 9 июня 2012 г. N 796 "О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 1009" (СЗ РФ. 2012. N 24. Ст. 3139).

Свою классификацию предлагает и А.Е. Молотников <1>, который подразделяет все акты на: а) базовые нормативные акты (Закон об АО, Закон о приватизации); б) вспомогательные (Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации <2>).
--------------------------------
<1> См.: Молотников А.Е. Указ. соч. С. 29.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626 (с посл. изм.).

Не вдаваясь в обсуждение правильности той или иной классификации нормативных актов в данной сфере, следует отметить, что правовое регулирование отношений по участию государства в хозяйственных обществах требует совершенствования.
Несмотря на то что акции и доли в уставном капитале представляют собой разновидность имущества (объектов гражданских прав), вопросы управления этим имуществом в корпоративных отношениях носят специальный характер и обусловлены спецификой осуществления корпоративных прав, выраженных в соответствующих акциях (долях). Представляется поэтому, что соответствующие вопросы должны быть отражены в специальном корпоративном законодательстве, отдельно регулирующем все вопросы распоряжения корпоративными правами, выраженными в принадлежащих государству акциях (долях). В юридической литературе уже встречаются предложения о необходимости регулирования особенностей корпоративного управления в компаниях с государственным участием в отдельном федеральном законе <1>. Однако все такие предложения делаются в отношении компаний с государственным участием, созданных в корпоративной форме (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и т.д.) <2>. В то же время государству могут принадлежать не только акции (доли) в корпорациях с государственным участием, но и управленческие полномочия в отношении других компаний государственного сектора экономики - государственных унитарных предприятий, государственных корпораций, государственных компаний, публично-правовых компаний <3>. Тем самым государство может являться полноценным участником корпоративных отношений, связанных с управлением любыми юридическими лицами государственного сектора экономики. Если рассматривать корпоративные отношения как отношения, связанные с управлением любыми юридическими лицами, то тот функционал, который обеспечивался правом собственности и ограниченными вещными правами государства в отношении государственных юридических лиц, замещается корпоративными правами государства в отношении создаваемых им организаций <4>. Поэтому при таком широком взгляде на корпоративные отношения правовое регулирование особенностей управления любыми компаниями с государственным участием (или создаваемых с участием государства) в современных условиях прежде всего связано не с правом собственности или иными вещными правами государства на то или иное имущество (акции, доли участия и т.д.), а с особенностями корпоративного управления со стороны государства соответствующими компаниями <5>. Подтверждением правильности такого подхода может служить и имеющийся опыт подзаконного регулирования в одном нормативном акте вопросов управления государственными компаниями любой организационно-правовой формы (хозяйственными обществами и унитарными предприятиями) <6>. Такое регулирование должно осуществляться исключительно по специальным правилам - нормам корпоративного права, определяющим специальный режим осуществления корпоративных прав публично-правовыми образованиями, характеризуя не столько правовое положение объектов корпоративных прав как имущества, сколько правовые возможности и ограничение публично-правовых образований в отношении юридического лица, созданного с участием государства.
--------------------------------
<1> См., например: Макарова О.А. Акционерные общества с государственным участием. Проблемы корпоративного управления. М., 2016. С. 178; Бирюкова Д., Шиткина И. Компании с государственным участием: особенности правового регулирования и корпоративного управления // Национальный доклад по корпоративному управлению. Вып. VI. М., 2013. С. 118; Корпоративное право: учебный курс: в 2 т. / отв. ред. И.С. Шиткина. Т. 2. М.: Статут, 2018. С. 276.
<2> См., например: Молотников А.Е. Указ. соч. Правовые проблемы участия государства в акционерных обществах // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 7. С. 34 - 44.
<3> См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<4> См. подробнее: Гутников О.В. Корпоративная ответственность в гражданском праве: монография. М., 2019. С. 150 - 156; Он же. Государственные организации как субъекты корпоративных отношений: о допустимости участия в корпоративных отношениях унитарных юридических лиц // Журнал российского права. 2016. N 7. С. 44 - 52; Он же. Государственные организации как субъекты корпоративных отношений: замена ограниченных вещных прав корпоративными правами государства и совершенствование ответственности государства и государственных юридических лиц // Адвокат. 2016. N 12. С. 5 - 12.
<5> В контексте именно корпоративного управления (а не управления собственностью) в свое время был издан Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 26 июля 2005 г. N 228 "Об упорядочении деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в сфере корпоративного управления".
<6> См., например: Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 "О совершенствовании порядка управления акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями".

Исходя из этого совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений может осуществляться по следующим направлениям.
1. Правовые нормы, регулирующие специфику правового статуса государства как субъекта гражданско-правовых отношений по участию в хозяйственных обществах, должны содержаться в федеральном законе. Наличие таких норм в подзаконных актах является недопустимым и противоречит изложенным в п. 2 ст. 124 ГК РФ требованиям о том, что особенности правового статуса государства в гражданских правоотношениях могут быть установлены только законом.
2. Целесообразным представляется принятие отдельного федерального закона, который комплексно регулировал бы отношения по участию государства в юридических лицах. Поэтому более предпочтительна постановка вопроса о необходимости правового регулирования отношений, связанных с управлением любыми юридическими лицами государственного сектора экономики (как корпоративными, так и унитарными), в едином федеральном законе "Об особенностях управления юридическими лицами с участием публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) или созданными при их участии". Такой федеральный закон мог бы содержать как общее (универсальное), так и специальное регулирование всех вопросов, связанных с управлением соответствующими компаниями, включая: управленческие правомочия, вытекающие из "золотой акции"; сохранение доли участия государства в тех или иных компаниях, созданных в результате приватизации, при существенных корпоративных событиях (реорганизации, увеличении уставного капитала и т.п.); получение заключений уполномоченного органа о достоверности определенной советом директоров стоимости имущества; нормативы распределения прибыли (дивидендов) в пользу публично-правового образования; правовой статус представителей государства в общем собрании и иных органах управления, их права и обязанности <1>; порядок выдачи и содержание директив на голосование; ответственность таких представителей перед компанией и перед публично-правовым образованием; ответственность государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц, формирующих позицию публично-правового образования и готовящих директивы на голосование или принятие иных управленческих решений; квалификационные требования к представителям государства в органах управления и дополнительные требования к членам органов управления (единоличному исполнительному органу, правлению, членам совета директоров); требования к независимым директорам и их правовой статус и др. Соответствующие нормы, содержащиеся в законах о приватизации и о хозяйственных обществах, а также в подзаконных актах, могли бы быть перенесены в такой универсальный федеральный закон. Регулирование всех обозначенных вопросов в специальном акте корпоративного законодательства полностью вписывалось бы в логику корпоративного управления компаний с государственным участием в капитале и (или) созданных при участии государства.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды".

3. На уровне подзаконных актов целесообразно регулировать отношения по проведению различных согласительных совещаний при подготовке позиции государства по голосованию в органах управления хозяйственных обществ, по взаимодействию между собой органов государственной власти при подготовке указанной позиции и т.д.
4. В проекте федерального закона "О государственном и муниципальном имуществе" предпринята попытка консолидировать на уровне федерального закона нормы, регулирующие отношения по участию государства в хозяйственных обществах. При этом в указанном законопроекте оставлены без внимания (не урегулированы) основания установления в отношении хозяйственного общества специального права ("золотой акции"). Получается, что реализация указанного права ("золотой акции") государством, существенным образом ограничивающим права акционеров и общества, по-прежнему будет регулироваться нормами Закона о приватизации, которые носят противоречивый характер. Не вошли в законопроект и нормы, устанавливающие повышенные гарантии государства и содержащиеся в Законе об АО и Законе об ООО. Анализ указанного проекта позволяет сделать вывод о том, что он комплексно не решает поставленных задач в сфере корпоративного управления компаниями с государственным участием, а его принятие не позволит должным образом систематизировать действующее законодательство в указанной сфере.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!