Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

§ 2. Особенности правового статуса государства как акционера (участника) хозяйственных обществ

style="max-height: 50vh;">
§ 2. Особенности правового статуса государства
как акционера (участника) хозяйственных обществ

Государству как субъекту гражданских правоотношений присущи определенные, не характерные для других субъектов гражданских правоотношений признаки. Так, по мнению Е.А. Суханова, "особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданское право: учебник: в 2 т. / под ред. Е.А. Суханова. М., 2004. Т. 1. С. 374. Цит. по: Шиткина И.С. Имущественная ответственность государства в корпоративных правоотношениях // Закон. 2017. N 5. С. 171 - 182.

Специфику государства как субъекта гражданских правоотношений подчеркивает и С.П. Гришаев, указывая, что государство "в нормативном порядке определяет характер и порядок участия субъектов права в гражданских правоотношениях (в том числе и самого государства как участника этих отношений). Участвуя в гражданских правоотношениях, оно в добровольном порядке ограничивает свой иммунитет, что приводит к выводу о "раздвоении" правосубъектности государства при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством" <1>.
--------------------------------
<1> Гришаев С.П. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйство и право. 2010. N 6. С. 102 - 109. Цит. по: Шиткина И.С. Указ. соч.

В связи с этим следует согласиться с мнением о том, что отношения по реализации государством прав, связанных с участием в управлении делами хозяйственных обществ, будут также иметь определенные особенности, которые определяются спецификой государства как субъекта корпоративных правоотношений, целями и задачами по обеспечению публичного интереса, стоящими перед ним <1>.
--------------------------------
<1> См.: Корпоративное право: учебный курс: в 2 т. / Е.Г. Афанасьева, В.А. Вайпан, А.В. Габов и др.; отв. ред. И.С. Шиткина. М., 2018. Т. 2.

По сути, именно установлению указанных особенностей, а также формулированию необходимого баланса частных и публичных интересов должно быть посвящено законодательство в указанной сфере.
Одной из особенностей, присущих государству как субъекту гражданских правоотношений, является тот факт, что государство не "самостоятельно" приобретает и осуществляет права и обязанности - от имени государства своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).
Указанные положения закона полностью согласуются с превалирующей в науке гражданского права точкой зрения, согласно которой в результате действий органов государственной власти и органов местного самоуправления "участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления, то есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданское право: учебник: в 2 т. / под ред. Е.А. Суханова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. Т. 1. С. 377. См. также: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник / под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. М., 2017. С. 630.

При этом, согласно п. 6 ст. 66 ГК РФ <1>, государственным органам и органам местного самоуправления запрещается от своего имени участвовать в хозяйственных обществах, что также подтверждает правильность изложенной выше позиции.
--------------------------------
<1> Автор настоящей главы не может согласиться с толкованием данной нормы, согласно которому публично-правовым образованиям запрещается свободное участие в хозяйственных обществах. Публично-правовые образования могут быть участниками хозяйственных обществ, а указанная норма устанавливает лишь запрет на такое участие государственным органам и органам местного самоуправления непосредственно от своего имени. Иное толкование данной нормы противоречит п. 1 ст. 124 ГК РФ.

Суть законодательной регламентации полномочий государственных органов и органов местного самоуправлении по реализации прав, предоставляемых долями (акциями) в уставном капитале акционерных обществ, заключается в следующем.
1. По общему правилу права акционеров (участников) хозяйственных обществ, доли в уставном капитале которых находятся в собственности Российской Федерации и не закреплены за федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями, осуществляет Правительство РФ (абз. 1 п. 1 ст. 39 Закона о приватизации).
При этом указанная норма допускает осуществление данных прав уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или в случаях, предусмотренных федеральным законом, - государственной корпорацией.
1.1. Уполномоченные федеральные органы по управлению находящимися в федеральной собственности акциями установлены Положением об управлении акциями. Такими органами являются:
а) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
б) Министерство обороны РФ <1>;
в) Управление делами Президента РФ <2>.
--------------------------------
<1> В отношении акционерных обществ, созданных в результате приватизации находящихся в ведении Министерства обороны РФ федеральных государственных унитарных предприятий, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, а также по решению Правительства РФ в отношении иных акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, Министерство обороны РФ осуществляет права акционера от имени Российской Федерации (п. 1 Положения).
<2> Управление делами Президента РФ осуществляет от имени Российской Федерации права акционеров акционерных обществ, созданных в процессе приватизации подведомственных Управлению делами Президента РФ федеральных государственных унитарных предприятий, акции которых находятся в федеральной собственности (п. 1 Положения).

1.2. Уполномоченные федеральные органы по управлению находящимися в федеральной собственности долями в обществах с ограниченной ответственностью установлены Положением об управлении долями. Такими органами являются:
а) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
б) Министерство обороны РФ <1>.
--------------------------------
<1> Это относится к созданным в результате приватизации находящимся в ведении Министерства обороны РФ федеральным государственным унитарным предприятиям.

2. Права акционеров (участников) в отношении обществ, доли в уставном капитале которых принадлежат субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию и не закреплены за государственными или муниципальными унитарными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (абз. 2 п. 1 ст. 39 Закона о приватизации).
Особенность правового статуса государства как участника хозяйственных обществ определяется законодателем также путем наделения государства специфическими правами и гарантиями, которых другие участники корпоративных отношений лишены. Так, например, имея заинтересованность в сохранении размера принадлежащего государству пакета акций в акционерном обществе, законодатель устанавливает, что увеличение уставного капитала общества <1> путем дополнительного выпуска акций может осуществляться только при условии сохранения размера доли государства или муниципального образования (п. 6 ст. 28 Закона об АО).
--------------------------------
<1> Указанное правило применимо к обществам, созданным в процессе приватизации, 25% голосующих акций которых принадлежит государству.

Более подробно гарантии сохранения доли государства в уставном капитале акционерных обществ сформулированы в ст. 40, 41 Закона о приватизации, которые помимо прочего устанавливают, что сохранение доли государства в акционерном обществе при увеличении его уставного капитала обеспечивается путем внесения в уставный капитал общества государственного или муниципального имущества или средств соответствующего бюджета для оплаты дополнительного выпуска акций.
В исключительных случаях <1> в процессе увеличения уставного капитала общества допускается уменьшение принадлежащего государству пакета акций до размера менее 25%.
--------------------------------
<1> Пункт 1 ст. 40 Закона о приватизации допускает такую возможность при наличии решения Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Гарантии сохранения доли государства в акционерном обществе установлены и на случаи увеличения уставного капитала общества путем открытой подписки и осуществления биржей их листинга, а также размещения акций обществ за пределами Российской Федерации. В таком случае решение об увеличении уставного капитала и определении размера доли государства в уставном капитале в отношении обществ, входящих в перечень стратегических предприятий, принимает Президент РФ, а в отношении обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в государственной и муниципальной собственности и предоставляют более чем 25% голосов на общем собрании акционеров, - Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов или органы местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Статья 40.1 Закона о приватизации.

Пункт 3 ст. 77 Закона об АО устанавливает в отношении обществ, от 2 до 50% голосующих акций которых принадлежит государству, по сути, обязанность по согласованию определенной советом директоров цены имущества с государством. При направлении в общество заключения уполномоченного органа цена оценки имущества, осуществленной советом директоров, признается недостоверной, а уполномоченный орган в случае совершения обществом сделки по реализации имущества по недостоверной цене может оспорить данную сделку в течение шести месяцев с момента, когда он узнал или должен был узнать о ее совершении.
Указанное правило формально позволяет государству даже при обладании незначительным пакетом акций создавать для общества определенные трудности при отчуждении его имущества и размещении дополнительных акций <1>. Представляется, что данная норма наделяет государство чрезмерными правами, установление указанной обязанности в отношении обществ, принадлежащий государству пакет акций в уставном капитале которых является незначительным, является необоснованным.
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 4 ст. 28 Закона об АО цена размещения дополнительных акций или порядок ее определения устанавливается в соответствии со ст. 77.

При установлении сроков согласования государственным органом цены отчуждаемого имущества (в течение 20 дней с даты получения документов) не учитываются реалии современных бизнес-процессов. Зачастую необходимо оперативно заключить сделку по реализации имущества. Через 20 дней сделанное обществу на рынке предложение может быть уже неактуальным.
Всего одна норма, направленная на защиту прав государства как участника хозяйственных обществ, содержится в Законе об ООО. Согласно п. 4 ст. 57 указанного Закона если участником ликвидируемого общества является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то в состав ликвидационной комиссии включается представитель федерального органа по управлению государственным имуществом, специализированного учреждения, осуществляющего продажу федерального имущества, органа по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации, продавца государственного имущества субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Специфика правового статуса государства как участника корпоративных отношений наиболее полно проявляется при реализации государством специального права на участие в управлении акционерными обществами ("золотой акции"). Указанный институт значительно ограничивает права акционерного общества и его участников и устанавливает существенные правовые гарантии в отношении государства.
Суть института "золотой акции" заключается прежде всего в предоставлении государству (его представителям) права на внесение предложений в повестку дня годового общего собрания акционеров и права требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров, а также накладывать вето при принятии общим собранием общества наиболее важных решений: а) о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества или об утверждении устава акционерного общества в новой редакции; б) о реорганизации акционерного общества; в) о ликвидации акционерного общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов; г) об изменении уставного капитала акционерного общества; д) о совершении акционерным обществом указанных в гл. X и XI Закона об АО крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (п. 2, 3 ст. 38 Закона о приватизации) <1>.
--------------------------------
<1> Помимо этого государство обладает правом назначать своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию общества (п. 2 ст. 38 Закона о приватизации).

Таким образом, обладая "золотой акцией", государство имеет возможность заблокировать принятие на общем собрании акционеров решений по наиболее важным вопросам деятельности организации. Указанное существенным образом ограничивает корпоративные права других (частных) акционеров общества.
Вполне справедливым является замечание о том, что содержание предоставляемых государству "золотой акцией" прав и их влияние на правовое положение других участников корпоративных правоотношений вызывают необходимость установления четких границ применения института "золотой акции" в российском гражданском праве <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ламбаев Ж.Т. "Золотая акция" и пределы ее применения // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 9. С. 93 - 100.

В настоящее время указанные границы четко не определены. Так, п. 1 ст. 38 Закона о приватизации устанавливает чрезмерно широкие основания для принятия решения об использовании государством "золотой акции". К таким основаниям, в частности, относятся необходимость обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, а также прав и законных интересов граждан.
Следует согласиться с мнением о том, что "столь широкий перечень публичных целей, включающий помимо конкретных интересов безопасности еще и абстрактные интересы граждан, создает широкие возможности по ограничению корпоративного управления, позволяет государству оказывать серьезное давление на бизнес, рождает предпосылки для коррупции и произвольного вмешательства в экономику" <1>.
--------------------------------
<1> Дедов Д.И. "Золотая акция" и публичные интересы // Юрист. 2003. N 9.

Ситуация усугубляется еще и тем, что законодательство не устанавливает однозначно критерии тех обществ, в отношении которых государством может быть принято решение об использовании "золотой акции". Так, из положений п. 1 ст. 38 Закона о приватизации <1> следует, что решение об использовании "золотой акции" может быть принято в отношении двух видов акционерных обществ: а) образованных в результате приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий; б) исключаемых из перечня стратегических акционерных обществ.
--------------------------------
<1> Дословно указано следующее: "Решение об использовании специального права ("золотой акции") может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности".

Указание законодателя на возможность использования института "золотой акции" не только в рамках приватизационного законодательства (при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий), но и за его пределами (в отношении акционерных обществ при принятии решения об исключении из перечня стратегических) чрезмерно расширяет сферу применения данного института.
Так, согласно Перечню стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденному Президентом РФ в действующей редакции (далее - Перечень), значительное количество акционерных обществ было исключено из данного Перечня. Следовательно, указанную выше норму можно толковать так, что в отношении всех исключенных из Перечня обществ государство может принять решение об использовании "золотой акции". В связи с этим право государства на применение "золотой акции" в отношении обществ, исключенных из Перечня стратегических предприятий, подлежит исключению из законодательства.
Это существенно ухудшает возможности акционерных обществ, которые были исключены из Перечня, для привлечения инвестиций путем осуществления дополнительной эмиссии акций, так как права акционеров указанных обществ в любой момент могут быть существенно ограничены государством.
Особого внимания заслуживает тот факт, что законодатель не связывает наличие права на принятие решения об использовании "золотой акции" с количеством принадлежащих государству акций данного общества. В п. 1 ст. 38 Закона о приватизации указано, что решение об использовании "золотой акции" в отношении указанных выше типов обществ может быть принято независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности.
Не совсем понятными являются положения п. 5 ст. 38 Закона о приватизации, которые устанавливают, что специальное право "золотой акции" используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего акционерного общества.
Следует согласиться с исследователями, толкующими данную норму таким образом, что применение "золотой акции" не зависит от количества акций, принадлежащих государству, при этом использование специального права возможно в случае отчуждения 75% акций общества <1>. Если государство в последующем увеличит свой пакет акций в обществе и станет собственником более чем 25% акций, оно вновь лишится возможности использовать свое специальное право.
--------------------------------
<1> См.: Молотников А.Е., Текутьев Д.И. Указ. соч.

Указанная позиция нашла отражение и в Постановлении ФАС Уральского округа, который, в частности, указал, что из указанной выше нормы "следует, что до тех пор, пока Российской Федерации или ее субъекту принадлежит более 25% акций акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права ("золотой акции"), реализация указанного права недопустима" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Уральского округа от 18 декабря 2008 г. N Ф09-2666/08-С4 по делу N А07-10565/2007-Г-АДМ.

Еще одной проблемой правового регулирования института "золотой акции" является отсутствие в законодательстве срока ее действия. В п. 5 ст. 38 Закона о приватизации указано лишь на возможность принятия Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение об использовании специального права ("золотой акции"), решения о прекращении ее действия, в связи с чем необходимо сделать вывод о бессрочности действия указанного права.
Перечисленные выше проблемы правового регулирования института "золотой акции" приводят на практике к нарушению прав частных акционеров. В некоторых случаях такие акционеры пытаются отстаивать свои интересы в судебном порядке. Судебная практика по искам акционеров о прекращении "золотой акции" свидетельствует о том, что суды, как правило, отказывают в исках, ссылаясь на то, что истцом не представлено доказательств прекращения действия "золотой акции" <1>. В такой ситуации частные акционеры бессильны перед произволом, который может иметь место со стороны государства при установлении "золотой акции".
--------------------------------
<1> См.: Постановления ФАС Московского округа от 28 февраля 2014 г. N Ф05-172/2014 по делу N А40-27076/13; ФАС Уральского округа от 11 июня 2008 г. N Ф09-3762/08-С4 по делу N А07-14889/07-Г-ШЭТ; Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2008 г. N 18АП-1472/2008 по делу N А07-14889/2007; Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2013 г. N 09АП-37441/2013 по делу N А40-27076/13, от 20 апреля 2012 г. N 09АП-7529/2012 по делу N А40-102851/11-34-920.

Для решения указанной проблемы следует развивать институт "золотой акции" исходя из нахождения справедливого баланса между публичными и частными интересами, при этом применяемые государством меры по обеспечению публичных интересов должны носить недискриминационный характер.
Так, Суд Евросоюза счел меры, содержащие элемент дискриминации в отношении иностранных инвесторов, несовместимыми с Римским договором о создании ЕЭС 1957 г. <1> (далее - Римский договор). Суд подверг проверке на соразмерность такие меры, как ограничение свободного движения капитала, применяемые без различий к своим и иностранным инвесторам, и признал их несовместимыми с Римским договором в случае:
а) если цели, преследуемые государством-участником, относились только к финансовым интересам общего характера и не могли, таким образом, рассматриваться как законные основания для оправдания таких мер (п. 52 решения Суда Евросоюза по делу "Комиссия против Португалии");
б) если такие цели - из ряда законных публичных интересов, но государство-участник, преследуя их, вышло за пределы того, что было необходимо для достижения поставленных целей (превысило границу того, что было достаточно).
--------------------------------
<1> EUR-Lex Access to European Union. URL: www.eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm.

Суд добавил к условиям обоснованности в Римском договоре проверку на общую соразмерность. Государство может ссылаться на "требования всеобщей значимости" для обоснования недискриминационных ограничений, если будут соблюдены четыре условия:
а) ограничение должно быть применено недискриминационным образом;
б) ограничение должно быть обосновано нормативными требованиями в общих интересах;
в) ограничение должно соответствовать безопасному достижению преследуемой цели;
г) ограничение должно не выходить за пределы того, что необходимо для достижения этой цели <1>.
--------------------------------
<1> См.: Bitter S. Loyalty in the European Union. A review // German Law Journal, 2002. URL: www.germanlawjournal.com/index.php?pageID=11&artID=140; ECJ, case C-55/94, Gebhard v. Consigliodell' Ordinedegli Avvocati e Procuratori di Milano, (1995) ECR I-4165, para 37. Цит. по: Грищенко О.И. Указ. соч. С. 165.

Следует отметить также следующую позицию Суда Евросоюза: а) все ограничения на передвижение капитала между странами - членами ЕС и третьими странами нарушают закон ЕС; б) желание правительства защитить свои финансовые интересы никогда не может служить оправданием для ограничений на свободное перемещение капитала; в) Бельгия может сохранить "золотую акцию" в газовых компаниях, поскольку в условиях, которые сложились в этой стране, обеспечение минимальных потребностей в газе в случае реальной и серьезной угрозы путем сохранения государственного контроля над национальными компаниями можно считать оправданным. Ситуация же на французском энергетическом рынке отличается от ситуации на бельгийском, и Правительство Франции имеет слишком большую власть в TotalFinaElf. По французскому закону, например, правительство даже не обязано объяснять, почему оно отказывает иностранной компании в покупке, и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Оверченко М. TotalFinaElf лишилась "золотой акции" // Ведомости. 2002. 15 июня; Леонов О. Отмена "золотой акции" // Эксперт. 2002. 17 июня; Roberts D. Confusion reign in EU over golden shares // Corporate Finance. July 2002; Дедов Д.И. Указ. соч. С. 7. Цит. по: Грищенко О.И. Указ. соч. С. 167.

При реформировании российского законодательства целесообразно принимать во внимание правовую позицию Суда Евросоюза.
Подводя итог изложенному выше, можно сделать следующие выводы.
1. По общему правилу государство должно участвовать в корпоративных отношениях на равных началах с другими участниками гражданских правоотношений. Это означает, что для государства и его представителей при таком участии не должны устанавливаться какие-либо дополнительные гарантии и права, ущемляющие права других участников корпоративных отношений.
2. Установление в отношении правового статуса государства как участника корпоративных отношений изъятий должно иметь веские основания и носить недискриминационный характер. Такое законодательное регулирование отношений по участию государства в хозяйственных обществах исходя из возможности ограничения корпоративных прав акционеров и участников хозяйственных обществ, а также самих хозяйственных обществ только в исключительных и не подлежащих расширительному толкованию случаях в полной мере соответствует смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Принимая во внимание данный подход, существенной переоценке подлежат нормы действующего законодательства, устанавливающие для государства как участника хозяйственных обществ, созданных в процессе приватизации, различные повышенные гарантии. Представляется, что многие из них являются излишними и подлежат исключению из действующего законодательства.
3. Принятие решения об использовании в отношении хозяйственного общества специального права "золотой акции" является исключительной мерой, существенно ограничивающей права акционеров и участников общества, в отношении которого такое решение принято. В связи с этим на уровне федерального закона необходима выработка четких и однозначных оснований для принятия такого решения. Целесообразным представляется установление допустимости принятия такого решения при наличии определенных условий.
Прежде всего на законодательном уровне следует установить, что такое решение может приниматься только в отношении обществ, которые осуществляют деятельность, имеющую стратегическое значение <1>. При этом осуществление такой деятельности не должно являться достаточным основанием для принятия указанного решения. Логично было бы также установить, что принятие такого решения в отношении указанных обществ возможно, например, в случае существенного ухудшения их финансового положения, что с высокой долей вероятности может привести к их банкротству, что значительно скажется на экономике государства, и т.д. В любом случае такие основания должны иметь очень весомый характер.
--------------------------------
<1> Такие виды деятельности определены в ст. 6 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940).

При этом установленное государством право на использование в отношении общества "золотой акции" должно прекращаться с момента прекращения тех обстоятельств, на основании которых оно было введено.
Не лишним представляется также установить на уровне федерального закона возможность оспаривания в судебном порядке решения об установлении в отношении общества специального права ("золотой акции"), а также права требовать через суд прекращения такого права.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!