2.3. Система особенностей участия государства
в цивилистическом процессе
Потребность в выявлении особенностей участия государства в цивилистическом процессе и объединении их в систему лежит в плоскости создания непротиворечивого и эффективно функционирующего механизма правового регулирования, учитывающего специфику государства, которое вступает в гражданско-правовые отношения для реализации законных государственных интересов, отражающих интересы публичные, и в гражданские процессуальные правоотношения - для их защиты.
Многочисленные исследования в области материального права выявляют обширный спектр проблем применения норм гражданского права к отношениям с участием публично-правовых образований: от общих вопросов правоспособности до реализации государством прав и обязанностей в конкретных договорах <1>. Прослеживается и стремление законодателя установить специфические правила участия государства в гражданско-правовых отношениях, которые, очевидно, не охватываются диспозитивными началами гражданского права, носят преимущественно публично-правовой характер, все в большей степени не ограничиваются базовым постулатом об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях наравне с иными субъектами. Одним из последних и достаточно репрезентативных примеров отхода от легковесной декларации равенства стал Федеральный закон от 16 декабря 2019 г. N 430-ФЗ, которым внесены изменения в ст. 8.1, 223, 234, 302 ГК РФ. Новеллы, в частности, определили, что, если со дня приобретения недвижимости первым добросовестным приобретателем прошло более трех лет, суды будут отказывать публично-правовым образованиям в истребовании такого имущества; истребование будет возможно только по искам организаций или граждан. Развитие современных гражданско-правовых отношений и законодательства, их регулирующего, делает все более очевидным то, что применение одинаковой меры к "сильному" и "слабому" участнику гражданского оборота не просто не целесообразно, но пагубно сказывается именно на последнем.
--------------------------------
<1> См., например: Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Глинка В.И. Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований // Адвокатская практика. 2009. N 2; Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10; Гришаев С.П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // СПС "КонсультантПлюс"; Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. N 5; Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1; Модин Н.А. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений в современном российском праве // Российская юстиция. 2011. N 5; Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10; Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.
Попытки установить баланс публично-правового и частноправового регулирования рассматриваемых отношений приводят к возникновению целого ряда правоприменительных проблем, разрешение которых неминуемо ведет к нарушению базовых принципов гражданского права. В связи с этим в новейших исследованиях стали все чаще звучать предложения о формировании концептуально иного подхода к регулированию участия государства в гражданских правоотношениях. Так, А.В. Винницкий пишет: "Современные реалии и усиливающиеся кризисные явления в мировой и российской экономиках демонстрируют, что серьезной роли публично-правовых образований в экономической жизни общества не избежать. При этом эффективное решение стоящих перед государством задач требует не только его активного участия в имущественных отношениях. но и специального публично-правового режима такого участия, который бы обеспечил достижение общественно значимого интереса при осуществлении государством и муниципальными образованиями экономических функций" <1>.
--------------------------------
<1> Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11.
Отсутствие системы норм, регулирующих особенности участия государства в частноправовых отношениях, влечет, полагаем, серьезные негативные последствия в виде поддержания и развития искаженного представления о тождественности государственного интереса и интереса органов государства или вычленение некоего "собственного" интереса органов. Не выдерживает критики и укоренившееся представление о том, что государство не нуждается в особой защите в силу его властных полномочий, влияния и возможностей. В итоге складывается парадоксальная ситуация: постулируется, что публично-правовое образование выступает в гражданском обороте на равных с иными субъектами, а при возникновении вопроса о предоставлении ему равных с иными лицами гарантий защиты тут же вспоминается его публично-правовая сущность и властные полномочия, вроде бы не имеющие никакого значения для цивилистических отношений и цивилистического процесса. Такая позиция - не что иное, как "правоприменительное лицемерие".
Избежать перегибов и приоритетов в защите различных групп интересов возможно не с помощью отрицания, а, напротив, с помощью признания специфики участия государства в гражданском обороте и цивилистическом процессе, а также создания системы норм, регулирующих такое участие, обеспечивающих реальное, а не декларативное равенство субъектов, гарантии для лиц, не обладающих властными полномочиями.
В настоящее время мы можем наблюдать своего рода историческую рефлексию, стремление всецело отмежеваться от идеологически выверенных советских представлений и нормативных установок о праве социалистической собственности, допускавших в том числе ее абсолютную виндикацию (ст. 153 ГК РСФСР 1964 г.), нераспространение сроков исковой давности на виндикацию государственного имущества (п. 2 ч. 1 ст. 90 ГК РСФСР 1964 г.), которая постепенно, но уже, очевидно, недостаточными темпами все же трансформируется в представление о невозможности обеспечить публичный интерес на совершенных началах равенства и диспозитивности, характерных для гражданско-правового регулирования. В специальной литературе указывается, что строить концепцию участия государства в имущественных отношениях на общих началах и по общим правилам гражданско-правового регулирования - "не менее вредная и опасная утопия, чем возлагать на государство функции по организации и тотальному руководству всей экономикой страны" <1>. Подчеркивается, что дополнительной регламентации требуют вопросы применения норм о юридических лицах к отношениям с участием публично-правовых образований; участия государственных органов от имени и по поручению публично-правовых образований в гражданских правоотношениях; определения состава имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности; принятия федерального закона об иммунитете государства и его собственности и др. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11.
<2> Публично-правовые образования в частном праве: Постатейный комментарий главы 5 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2010. С. 10 - 11.
Наиболее приемлемым решением проблемы, как нам представляется, должно стать формирование на законодательном уровне отдельной системы норм, определяющих участие государства в имущественных правоотношениях и защиту его прав и интересов в этой сфере в суде. В этой связи необходимо восприятие как опыта советского регулирования (по образному выражению Г.Н. Андреевой, необходимо "высечь" из огромной глыбы государственных функций тоталитарного государства только необходимые современному государству <1>), так и зарубежного. К примеру, во Франции существует предметно разработанная доктрина деления имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности (domainepublic), подчиненные специальным нормам публичного права, и объекты частной собственности (domaine ). Режим объектов публичной собственности, регулируемый формирующейся отраслью административного имущественного права, включает как особенности субъектного состава, объектов и содержания права публичной собственности, так и защиты публичных доменов, которая базируется на принципах неприкосновенности, неотчуждаемости и неприменении сроков исковой давности в делах об истребовании данного имущества из чужого незаконного владения. Характерно, что споры, связанные с публичными доменами, в целом относятся к компетенции не общегражданских, а административных судов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Андреева Г.Н. Проблемы правового регулирования публичной собственности в государствах с переходными экономиками и возможные пути их решения // Реформы и право. 2010. N 2.
<2> О доктрине публичной собственности в зарубежных странах см. подробнее: Винницкий А.В. Доктрина публичной собственности в административном праве Франции // Административное и муниципальное право. 2013. N 5; Он же. Институт публичной собственности в праве Франции, Испании, Италии // Вестник гражданского права. 2013 N 4; Он же. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Андреева Г.Н. Экономическая конституция, финансовая конституция и приватизация в зарубежных странах // Финансовое право. 2011. N 8; Она же. Проблемы правового регулирования публичной собственности в государствах с переходными экономиками и возможные пути их решения // Реформы и право. 2010. N 2.
Указанная система неизбежно должна включать также разработку и оформление основных процессуальных особенностей участия государства в гражданском и арбитражном процессе исходя из общецелевых установок о необходимости обеспечения действительного равенства в материальных и процессуальных правоотношениях.
Практическая потребность в систематизации процессуальных норм, определяющих особенности участия государства в цивилистическом процессе, продиктована следующим:
1. Повышение гарантий судебной защиты граждан и организаций в спорах с государством. Процессуальные нормы должны обеспечивать реальную возможность для заинтересованных лиц отстоять свои интересы в делах с участием государства на присущих гражданскому судопроизводству началах состязательности и равноправия сторон. Воплощение концепции правового государства в процессе должно базироваться прежде всего на принципах повышенной и неотвратимой ответственности государства за вред, причиненный частным лицам, при соблюдении принципов равенства и всеобщности судебной защиты. Условия ответственности государства перед частными лицами не должны изменяться в зависимости от полномочий, правовой позиции и даже наличия или отсутствия соответствующего органа государства.
2. Установление гарантий судебной защиты самого государства и иных публично-правовых образований. Необходимость защиты в процессе государственных интересов, рассматриваемых прежде всего как интересы публичные, является одной из составляющих социальных функций государства по обеспечению жизненно важных потребностей всех и каждого члена общества. Полностью дистанцироваться от такой необходимости в современных экономических условиях (в основном определяемых добычей полезных ископаемых, слабым развитием частного сектора экономики), уповая на равенство участников гражданского оборота и опасаясь повторения негативного исторического опыта провозглашения приоритета интересов государства во всех сферах, на данном этапе не представляется возможным. Соответственно, и процессуально-правовая регламентация участия публично-правовых образований в гражданском и арбитражном процессе должна также учитывать необходимость защиты публичного интереса.
Убеждены, что добиться действительного, а не декларативного паритетного решения двух обозначенных задач можно только в рамках дифференциации гражданских процессуальных норм в зависимости от характера спорного правоотношения с участием государства. Как совершенно точно указывается в исследованиях по данной теме, степень разнообразия системы гражданского судопроизводства должна быть не меньше степени разнообразия комплекса охранительных правоотношений, реализацию которых эта система обеспечивает <1>.
--------------------------------
<1> Курочкин С.А. О перспективах развития частных и публичных начал в гражданском процессе // Вестник гражданского процесса. 2014. N 1.
Не стоит отрицать, что защита интересов граждан и организаций также входит в сферу публичных интересов государства, и противоположность правовых позиций государства и иных субъектов правоотношений в конкретном процессе не может означать глубинного, сущностного противоречия интересов личности, общества и государства, их взаимоисключающий характер. Процессуальная борьба равных субъектов в классическом исковом судопроизводстве по принципу "или-или" вряд ли в полной мере применима к борьбе гражданина, организации против государства; частные лица вправе рассчитывать на дополнительные гарантии реализации своих прав в споре с обладающим властью и несопоставимыми возможностями субъектом. Соответственно, противопоставление частных и публичных интересов в исковом судопроизводстве с участием государства без каких-либо особенностей не дает чистой состязательности, а искажает ее, делает декларативной, что прежде всего не удовлетворяет интересам частных лиц.
В свою очередь, накал этого противоречия применительно к самому государству может быть снят внедрением (безусловно, на законодательном уровне) однозначного и принципиального представления о защите органами исключительно публичных интересов, о вторичности их процессуальной правоспособности по отношению к правоспособности государства. Субъекты, выступающие от имени государства, иными словами, должны бороться не за "собственные" интересы, а иметь четкое понятие о том, что любые их действия и решения повлекут ответственность самого публично-правового образования.
Формирование системы норм, отражающих специфику участия государства как в материальных правоотношениях, так и в процессуальных, обеспечит также решение задач упорядочения правоприменения, предотвращения ошибок и злоупотреблений. Применение отраслевого законодательства (бюджетного, антимонопольного, приватизационного, законодательства о контрактной системе и др.), содержащего нормы, определяющие значительные особенности порядка участия государства в гражданских правоотношениях, при рассмотрении гражданско-правового спора с участием государства не является "рефлексом" суда. Игнорирование специального законодательства и применение общегражданских конструкций, как показывает проведенный анализ практики, который будет представлен в последующих главах работы, ведет ни много ни мало к обходу закона, ограничивающего государство в осуществлении правомочий собственника, заключении договоров.
Подчеркнем, что только комплексный, межотраслевой подход способен дать необходимый эффект самоограничения государства в частноправовой сфере и сфере цивилистического процесса, недостижимый ныне при прямом, без каких-либо отчетливых исключений, применении норм гражданского и гражданского процессуального законодательства в делах с участием государства.
Системный подход к определению процессуальных особенностей в первую очередь предполагает унификацию форм участия государства в материальных и процессуальных правоотношениях. Защита интересов государства в частноправовой сфере будет рассмотрена нами с точки зрения непосредственной и опосредованной форм участия государства в гражданском и арбитражном процессах.
