Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

3.1. Непосредственная и опосредованная формы участия государства в цивилистическом процессе

style="max-height: 50vh;">
3.1. Непосредственная и опосредованная формы участия
государства в цивилистическом процессе

Цель участия государства в цивилистическом процессе заключается в защите государственных интересов, отражающих интересы общественные, приобретающие свойство публичности через отражение в праве и обеспечение их реализации государством. В современном обществе угрожающе нарастает тенденция правового нигилизма, недоверия к государству, вызванного ослаблением гарантий соблюдения и защиты интересов и прав граждан. В такой ситуации выявление, обоснование и поддержание представлений о наличии у государства иных целей (тем более признание неких самостоятельных целей для его органов) - весьма деструктивны. Это ведет к еще большей демонизации государства, акцентуации на его разрыве с обществом, что не дает ничего, кроме негативных последствий. В то время как конструктивное определение приоритетной цели государства в гражданском и арбитражном судопроизводстве - защиты законных государственных интересов, отражающих публичные интересы, позволяет открыто признать специфику, в том числе неравенство возможностей, публично-правовых образований и иных субъектов, и выстроить на основе баланса, а не противоречия наиболее эффективную защиту интересов каждого. В этом случае рациональнее и правильнее решаются и вполне утилитарные задачи определения форм и конкретных средств реализации государством своих процессуальных правомочий.
Не прямая, но, как обосновывалось выше, неизбежная корреляция право- и интересоспособности государства в гражданских материальных и в процессуальных правоотношениях предопределяет выделение идентичных базовых форм их реализации. Различие же соответствующих материальных и процессуальных категорий неизбежно приводит к существованию специфических процессуальных форм защиты государственных интересов. Исходя из этих общих соображений, мы и будем строить дальнейшие рассуждения.
Традиционно выделяют две формы участия (реализации правоспособности) государства в материальных, гражданских правоотношениях: непосредственная и опосредованная. Непосредственная форма предполагает участие государства в гражданских правоотношениях через систему государственных и иных органов, опосредованная - через создаваемые им учреждения, унитарные и казенные предприятия, государственные компании и корпорации <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 2005. С. 225 - 226; Гражданское право Российской Федерации / Под ред. О.Н. Садикова. Т. 1. М., 2006. С. 143 - 144.

При этом в литературе справедливо указывается, что выделение этих форм весьма условно, так как участие государства в правоотношениях всегда осуществляется посредством действий иных лиц <1>. Условность выделения этих форм связана и с еще одним существенным обстоятельством - отсутствием четких критериев классификации. В большинстве работ, посвященных исследуемой проблематике, они приводятся как нечто само собой разумеющееся. Однако, предприняв попытку их разграничить, можно наилучшим образом убедиться как в сложности выделения каких-либо форм, так и в целом - в серьезной специфике участия государства в имущественном обороте, не охватываемой привычными частноправовыми конструкциями.
--------------------------------
<1> Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 112.

Полагаем, что в качестве критериев разграничения непосредственного и опосредованного участия государства как в материальных, так и в процессуальных правоотношениях могут выступать: 1) имущественная обособленность субъектов, реализующих правоспособность государства; 2) организационно-управленческая обособленность таких субъектов; 3) их ответственность.
При участии государства в гражданских правоотношениях через свои органы релевантность этих критериев могла бы быть поставлена под сомнение, если бы не устойчивая современная тенденция регистрации органов в качестве юридических лиц - учреждений. Критика указанной тенденции будет представлена ниже, здесь же мы определим отличия таких "органов-учреждений" от иных учреждений, унитарных и казенных предприятий по обозначенным основаниям.
Государственные и иные органы, как правило, регистрируются в качестве казенных учреждений. Имущественная и организационно управленческая обособленность указанных юридических лиц минимальна. Государство является единым и единственным собственником всего их имущества, как отмечает М.И. Брагинский, субъектом права является государство, а его органы (как юридические лица) только управляют и распоряжаются имуществом, но собственниками не являются <1>. Целью создания и деятельности органов является решение управленческих задач, реализация публичных полномочий. Эти два фактора определяют специфику (если не сказать условность) применения к органам как казенным учреждениям норм о закреплении имущества за казенным учреждением на праве оперативного управления, организационно-управленческой обособленности юридического лица и субсидиарной ответственности собственника по долгам такого учреждения (п. 4 ст. 123.22 ГК РФ).
--------------------------------
<1> Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 133 - 134.

Характерно, что и те ученые, которые принципиально не возражают против наделения органов статусом юридического лица, отмечают следующее. Орган государственной власти (местного самоуправления) может осуществлять лишь деятельность, затраты на которую предусмотрены в смете расходов, утвержденной вышестоящим органом, а обратить взыскание на денежные средства государственного органа возможно лишь в пределах суммы, выделенной указанному органу по определенной строке сметы расходов <1>.
--------------------------------
<1> Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6.

Попытка "примирить непримиримое", сходная с приведенной выше концепцией "раздваивания" сущности публично-правовых образований Д.В. Пяткова, приводит другого автора, Б.Б. Инжиеву, к выводу о том, что существующая модель участия государства в лице органов государственной власти в рамках их компетенции подлежит дополнению гражданскими правоотношениями с участием казенных учреждений, выступающих от имени публично-правового образования. При этом, однако, указывается: "Аналогичные органам государственной власти принципы управления и осуществляемые функции предполагают, что казенные учреждения не вправе распоряжаться любым движимым или недвижимым имуществом, при этом доходы от возможной приносящей доход деятельности не поступают в их самостоятельное распоряжение, а должны направляться в бюджет" <1>.
--------------------------------
<1> Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте / Под ред. А.Я. Рыженкова // СПС "КонсультантПлюс". Отметим, что аналогичные суждения ранее высказывались Н.А. Кириловой. См.: Кирилова Н.А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности: Учебное пособие. Новосибирск, 2002. С. 54.

К иным видам учреждений (бюджетным и автономным), государственным и муниципальным унитарным предприятиям, казенным предприятиям, государственным компаниям и корпорациям критерии имущественной, организационно-управленческой обособленности и ответственности применимы в гораздо большей, но все же в недостаточной для четкого разграничения непосредственной и опосредованных форм участия в гражданском обороте степени. Нормативно закрепленный правовой статус указанных юридических лиц свидетельствует об их относительной самостоятельности, варьирующейся в зависимости от вида ограниченного вещного права, на котором государство передает им имущество: хозяйственное ведение или оперативное управление. Подтверждают такую самостоятельность и одновременно создают преимущества (удобства) введения в гражданский оборот государственного имущества через юридические лица: переложение бремени собственника по содержанию имущества на других субъектов гражданского права и ограничение размера ответственности государства, уменьшение количества имущества, на которое может быть обращено взыскание по обязательствам государства <1>.
--------------------------------
<1> Кантор Н. Цели и принципы создания юридических лиц публично-правовыми образованиями // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 37.

Сомнительность этих преимуществ, критикуемых в литературе, причем как с точки зрения невыгодности их для самого государства <1>, так и с точки зрения нарушения ими концептуального подхода к регулированию отношений между участниками гражданского оборота - "защита слабой стороны" <2>, не умаляет ожиданий законодателя. Об этом убедительно свидетельствует появление новых видов государственных юридических лиц (государственные компании и государственные корпорации).
--------------------------------
<2> Гражданское право Российской Федерации / Под ред. О.Н. Садикова. Т. 1. М., 2006. С. 144.
<3> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. М., 1998. С. 126 - 128, 641 - 650.

Диверсификация и децентрализация экономики постсоветского периода, стремление к поиску наиболее эффективных способов удовлетворения публичных интересов, удобных, надежных и доходных для государства способов управления имуществом могли бы оправдать разнообразие косвенных форм участия государства в правоотношениях, если бы не только законодательная, но и правоприменительная практика подтверждала их успешность.
На деле, как и в случае с казенными учреждениями, единственным собственником имущества таких юридических лиц является государство; пусть не единственным, но основным источником их финансирования - тоже государство, а заявленное ограничение ответственности проявляется лишь в ее субсидиарном характере в случае с оперативным управлением. Хозяйственное ведение, предполагающее обособление ответственности созданного государством юридического лица, тем не менее сохраняет за собственником имущества ряд ключевых организационно-управленческих полномочий: определение предмета и цели деятельности, создание, реорганизация, ликвидация. В итоге организации на праве хозяйственного ведения и оперативного управления оказываются лишь формально самостоятельными, а определение формы участия государства через них в обороте как опосредованной - условным.
Противоречивость статуса юридических лиц, действующих на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, подтверждающаяся как приведенными обстоятельствами, так и в случае с унитарными предприятиями несоответствием цели извлечения прибыли принципам их создания и функционирования <1>, приводит исследователей к заключению о необходимости отхода в современных условиях от описанных способов удовлетворения публичных интересов, управления государственным имуществом и расширения использования конструкции участия государства в иных видах коммерческих юридических лиц, в частности акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью <2>. Именно в этом случае, как нам представляется, можно несомненно и однозначно констатировать опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях и, следуя обозначенной нами логике, в процессуальных.
--------------------------------
<1> См., например: Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001. С. 156, 166 - 174.
<2> Кантор Н. Цели и принципы создания юридических лиц публично-правовыми образованиями // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 37.

Поскольку предложение и обоснование выводов, касающихся в большей степени материального права и требующих гораздо более глубокого исследования, не являются целью настоящей работы, а также учитывая имеющиеся различия между правовым положением органов государства и созданных им юридических лиц, все же остановимся на общепринятой терминологии - непосредственная и опосредованная форма участия, при необходимости возвращаясь к ее условному характеру.
В качестве специфической, исключительно процессуальной формы непосредственного участия государства в процессе может рассматриваться защита прокурором интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 45 ГПК РФ), публичных интересов (ст. 52 АПК РФ). Ее непосредственный характер обусловливается статусом прокуратуры как государственного органа, а специфика - реализацией материальной и процессуальной право- и интересоспособности различными субъектами. В материальных правоотношениях право- и интересоспособность государства воплощают в своих действиях компетентные, отраслевые органы, а в процессуальных - изолированную, своего рода "универсальную" функцию реализации процессуальной правоспособности, защиты интересов государства принимает на себя прокурор.
Рассуждая дальше, в рамках непосредственного участия государства в цивилистическом процессе можно выделить и еще одну форму защиты государственного интереса как интереса публичного. Такая форма имеет место в случае защиты прокурором, а также органами власти и местного самоуправления (ст. 45 - 47 ГПК РФ, ст. 53 АПК РФ) прав неопределенного круга лиц и даже отдельных граждан. Как теоретическая конструкция такая форма вполне имеет право на существование, но с практической точки зрения оправдана может быть только целеполаганием правового государства. Как уже упоминалось, в посвященной этому вопросу литературе вполне справедливо отмечается, что, добиваясь вынесения решения по делу в защиту интересов других лиц, органы власти тем самым стремятся осуществить надлежащим образом свои функции в определенной сфере управления, добиться восстановления нарушенной законности в подконтрольной им сфере жизни общества и в конечном счете прямого или косвенного обеспечения защиты государственных и общественных интересов <1>.
--------------------------------
<1> Кулакова В.Ю. К вопросу о специальных основаниях обращения в суд в защиту чужих интересов государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.

В ходе последующего изложения основное внимание будет уделяться непосредственной форме участия государства в гражданском судопроизводстве как имеющей, на наш взгляд, принципиальные особенности. Участие в процессе юридических лиц, созданных государством (опосредованная форма), сопряжено с такими особенностями в гораздо меньшей степени. Причиной этого является планомерно проводимая в жизнь на всем протяжении современной истории России концепция уменьшения вмешательства государства в предпринимательскую сферу, отраженная в нормах как материального, так и процессуального права и поддерживаемая судебной практикой <1>. В целом эта концепция разделяется нами, а отдельные необходимые изменения защиты государственного интереса в опосредованной форме будут предложены как при рассмотрении непосредственной формы участия государства в процессе, так и отдельно при рассмотрении конкретных категорий дел с участием государства.
--------------------------------
<1> См., например: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС Республики Дагестан от 30 ноября 2005 г. по делу N 33-1583/2005; Решение ВС РФ от 30 сентября 2008 г. N ГКПИ08-1680; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2008 г. по делу N А38-1252/2008-8-123.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!