3.2. Участие государства в цивилистическом процессе
через его органы (непосредственное участие)
Государство реализует свою право- и интересоспособность в материальных и процессуальных правоотношениях через свои органы. Механизм этот выглядит, как уже упоминалось, следующим образом. Государство как обладатель интересов и прав наделяет свои органы компетенцией, которая предполагает и наличие прав, и их реализацию, от имени государства в целях удовлетворения потребностей всего общества. Соответственно, чтобы уяснить природу участия государства в процессе через его органы, следует остановиться на составляющих данного механизма - государственном органе и его компетенции.
Предлагаемый анализ и выводы сущностного и терминологического характера, исходя из единства правовой природы государства, вне зависимости от отношений, в которые оно вступает, будут относиться не только к процессуальному, но и к материальному праву. Однако подчеркнем, что для целей процессуального исследования определение точного порядка защиты государством своих интересов и прав приобретает особое значение при решении краеугольной проблемы определения лица, отвечающего по требованиям к государству, а также лица, управомоченного требовать защиты государственных интересов; проблемы, от которой в конечном счете зависит эффективность судебной защиты в таких спорах.
Понятие и признаки органа государства изучаются достаточно давно в двух взаимосвязанных аспектах: государственно-правовом и цивилистическом. Незыблемым постулатом всех исследований является единство понятия государственного органа, его основных признаков при участии от имени государства в различных правоотношениях. Особенности, связанные с компетенцией органов по участию в гражданском обороте, не могут поколебать этой общей посылки. Базовым в этом отношении является государственно-правовое определение органа государства, поскольку сущность его, основное предназначение заключается именно в осуществлении от имени государства власти в интересах общества; иная же деятельность органа является сопутствующей, побочной.
Ученые, начавшие разрабатывать эту проблему (О. Гирке, Г. Еллинек, Л. Дюги), подчеркивали неразрывную связь государства и его органов, заключающуюся в том, что государство действует посредством своих органов как личность высшего порядка, так же как отдельная физическая личность реализует свои действия и поступки через свои органы. При этом, однако, одни исследователи допускали наличие самостоятельности органа, несущего перед государством обязанности и ответственность (О. Гирке), другие же отождествляли государство и его органы, представленные реально действующими физическими лицами (Л. Дюги, Ж. Бертелеми). Это дает определенные основания утверждать, что уже на рубеже XIX - XX вв. можно проследить развитие идеи самостоятельной юридической личности государственного органа <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 17 - 25.
В воззрениях дореволюционных российских ученых возобладала первая из приведенных позиций, предполагающая отсутствие какой-либо самостоятельной личности государственного органа <1>.
--------------------------------
<1> Мейер Д.И. Русское гражданское право. Пг., 1914 (СПС "Гарант").
Характерно, что одни из первых заметных исследований интересующей нас проблемы в советский период принадлежали именно ученым-цивилистам, что было связано с существенным изменением подхода законодателя (принятие ГК 1922 г.) к вопросам участия государства в гражданском обороте, которое ранее рассматривалось исключительно как непосредственное. Юридическая личность стала признаваться и за государственными органами, государственными предприятиями, учреждениями <1>.
--------------------------------
<1> Гринкевич А.П. Гражданско-правовое положение казны: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 13.
Так, Ц.А. Ямпольская указывала на слабое развитие теоретического и административного понятия государственного органа на момент выхода ее труда "Органы советского государственного управления в современный период" (1954 г.). Резко критикуя взгляды представителей науки гражданского права - А.В. Венедиктова и С.Н. Братуся - за их сосредоточенность на гражданско-правовых характеристиках органа и отсутствие отражения единой специфики государственного органа как органа, через который проявляется государственная власть, профессор Ямпольская все же, несомненно, признавала приоритет цивилистов в исследовании проблемы <1>.
--------------------------------
<1> Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 17 - 25. Проблематику разрабатывали и иные ученые-административисты: Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М., 1960; Он же. Органы Советского общенародного государства. М., 1982.
Современные государственно-правовые представления о понятии и признаках государственного органа основываются на мнениях советских авторов и характеризуются достаточной устойчивостью. Под органом государства понимается составное и в то же время относительно обособленное подразделение (часть) государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным законодательством объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности <1>. Далее следует рассмотрение вопроса об органах государственной власти, решение которого, на наш взгляд, имеет определенное значение как для науки государственного, так и (даже в большей степени) для науки гражданского и гражданского процессуального права, что подробнее будет показано ниже.
--------------------------------
<1> См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 16; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 21.
Формулируемые в науке государственного права признаки государственных органов и органов государственной власти идентичны, что указывает на отсутствие сущностной разницы между этими понятиями <1>. Но терминологическое различие не случайно выявляется во всем массиве законодательства, начиная с Конституции РФ. Так, ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" относит к государственным органам органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. В ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" законодатель причисляет к государственным заказчикам, в частности, государственный орган (в том числе орган государственной власти).
--------------------------------
<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009. С. 409. См. также: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 18 - 19; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 22 - 23; Смоленский М.Б., Мархгейм М.В., Тонков Е.Е. Конституционное право Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2009. С. 367.
Ряд государственных органов прямо не относятся к органам государственной власти. Среди них: прокуратура Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"), Счетная палата Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Дифференциацию этих понятий последовательно проводят и иные нормативные правовые акты <1>, аналогичное конституционно-правовое толкование им дает КС РФ <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
<2> Данная позиция отражена в Определении КС РФ от 29 мая 1997 г. N 55-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации", по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными.
Казалось бы, нормативная регламентация должна подвигать к выявлению единообразных критериев различия таких органов, их доктринальному обоснованию, что, в свою очередь, должно быть использовано для унификации терминологии, в том числе и процессуальной. Но мнения ученых по проблеме нельзя назвать однозначно сформированными. Отправной тезис о том, что понятие государственного органа включает в себя понятие органа государственной власти <1>, представляется вполне верным. Однако попытки выявить названный критерий различия не приводят к успеху. Распространенные суждения исходят из буквального толкования положений ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, предполагающего, что органами государственной власти являются только органы, перечисленные в этой статье, а расширение их перечня невозможно без изменения гл. 1 Конституции РФ <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 13; Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32.
<2> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 63; Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. М., 2005. С. 27.
Такое толкование Основного Закона носит необоснованно ограниченный характер <1>, более того, вступает в очевидное противоречие с государственно-управленческими реалиями существования и иных органов власти.
--------------------------------
<1> Аналогичное мнение высказывалось Н. Бандориной: Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 14. КС РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П признано наличие властных полномочий у министерств и ведомств.
Другие авторы выделяют два вида государственных органов: государственные органы без властных полномочий (к примеру, Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти) <1>. При этом упускается из виду существование прокуратуры, счетной палаты, избирательной комиссии, наделенных обширными властными полномочиями, доказывать наличие которых мы считаем излишним, но при этом не относящихся в силу прямого указания закона к органам государственной власти, что, впрочем, признают и сами авторы данной концепции <2>. У территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также наличествуют властные полномочия, только реализуются они через иерархию этих органов.
--------------------------------
<1> См.: Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белгород, 2002. С. 170 - 171; Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32; Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 17 - 25.
<2> Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белгород, 2002. С. 170. Наличие у таких органов властных полномочий напрямую установлено в нормах, к примеру, п. 6 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490.
Несмотря на обнаруженное самими учеными отсутствие универсальности приведенных критериев разграничения государственных органов и органов государственной власти, они экстраполируются на сферу гражданско-правовых отношений, что еще более запутывает ситуацию.
В соответствии с первым из двух вышеприведенных объяснений разницы между государственными органами и органами государственной власти его авторы делают вывод о том, что на основании п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации могут выступать только Президент РФ, Федеральное Собрание РФ <1>, Правительство РФ, так как только они относятся к органам государственной власти ст. 11 Конституции РФ (об остальных органах государственной власти из ст. 11 речи почему-то вообще нет). Иные же государственные органы выступают от имени Российской Федерации только по специальному поручению (п. 3 ст. 125 ГК РФ). При этом такое специальное поручение может выражаться и в постоянной функции, полномочии, обязанности этого органа, закрепленной актом, определяющим статус этого органа, и тогда участие государственного органа от имени государства может осуществляться и на основании п. 1 ст. 125 ГК РФ <2>.
--------------------------------
<1> Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. М., 2005. С. 27.
<2> Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. М., 2005. С. 28; Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Пермь, 2009. С. 101.
Вторая позиция, основанная на разделении органов государственной власти, обладающих властными полномочиями, и государственных органов, не обладающих таковыми, соответственно, указывает на участие в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации первых - по п. 1 ст. 125 ГК РФ, а вторых - по п. 3 ст. 125 ГК РФ <1>. В данном случае прослеживается последовательность, однако остается неясным, почему ряд государственных органов, наделенных обширными властными полномочиями, не могут выступать от имени Российской Федерации по п. 1 ст. 125 ГК РФ.
--------------------------------
<1> Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белгород, 2002. С. 170 - 171; Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32; Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 17 - 25.
Представляется, что буквальное толкование положений ст. 11 Конституции РФ в отрыве от иных норм, а также наличие властных полномочий не может служить основанием разграничения понятий "государственный орган" и "орган государственной власти". Критерием разграничения понятий "государственный орган" и "орган государственной власти", на наш взгляд, может выступать отнесение того или иного государственного органа к определенной ветви власти: законодательной, исполнительной, судебной. Органы, относящиеся к одной из ветвей власти, являются (и во всех случаях именуются) органами государственной власти; органы, не относящиеся ни к одной из ветвей власти, - государственными органами. Указанное различие проистекает, на наш взгляд, из того, что провозглашенное в Конституции РФ разделение властей на три ветви не охватывает весь спектр государственно-властных полномочий, осуществляемых не только органами, принадлежащими к одной из этих ветвей. Налицо и контрольно-надзорные властные полномочия государства, реализуемые в деятельности органов прокуратуры, счетных палат, и полномочия по формированию самих органов государства, реализуемые в деятельности избирательных комиссий, и другие полномочия. Осуществляют эту властную деятельность в силу прямого указания нормативных правовых актов именно государственные органы. Как государственные органы, так и органы государственной власти обладают и властными полномочиями, и отраженной в соответствующих актах компетенцией. Следовательно, все они могут выступать от имени Российской Федерации и на основании п. 1 ст. 125 (без специального поручения), и на основании п. 3 ст. 125 ГК РФ (по специальному поручению) <1>.
--------------------------------
<1> Смагина Е.С. К вопросу об участии в гражданском и арбитражном судопроизводстве государственных органов // Российская юстиция. 2015. N 7.
Рискнем предположить, что, формулируя ст. 125 ГК РФ, законодатель подразумевал не столько разницу между видами государственных органов, сколько разницу между способами их участия в гражданско-правовых отношениях. Косвенным образом это подтверждается и тем, что, указывая на способы участия органов местного самоуправления от имени муниципальных образований (п. 2 и п. 3 ст. 125 ГК РФ), Кодекс вообще не различает органы местного самоуправления и муниципальные органы. Интересно, что и авторы других приведенных концепций в конечном счете признают возможность участия государственных органов в гражданских правоотношениях обоими способами.
Следующий элемент сложной системы реализации государством своей право- и интересоспособности через действия своих органов - наделение государственного органа компетенцией. Компетенция понимается как точно определенный круг деятельности и соответствующий объем прав и обязанностей государственного органа, установленный актами, регулирующими его деятельность <1>. Компетенция является внешним проявлением властного полномочия государства, реализуемого в деятельности государственного органа. При этом компетенция охватывает полномочия государства, представленные соответствующими конкретными правами и обязанностями государственных органов, как в публично-правовой, так и в частноправовой сфере <2>. Проблематику компетенции попробуем разобрать применительно к непосредственно интересующей нас области.
--------------------------------
<1> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 24; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 278; Кутафин О.К., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 253.
<2> Указанная позиция высказана в трудах ведущих цивилистов А.В. Венедиктова, О.С. Иоффе. Приводится по: Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 13.
Одним из специфических полномочий государственных органов, входящих в их компетенцию, является право на обращение в суд в защиту государственных, публичных интересов, а также интересов отдельных лиц. Специфика его заключается в том, что здесь органу для реализации и защиты тех или иных интересов оказывается недостаточно собственных властных методов, поскольку характер решаемого вопроса в силу закона требует применения только судебной процедуры. Подчеркнем снова, что способность иметь как материальные, так и процессуальные права и интересы принадлежит именно государству, которое наделяет свои органы компетенцией по реализации этих прав от имени государства в целях удовлетворения публичных интересов. Выражаясь цивилистическими терминами, субъектом волеобразования в случае с государством и его органами (так же, как и в случае с юридическим лицом и органами юридического лица) является само государство, а субъектом волеизъявления - орган государства. В такой ситуации не представляется возможным говорить о наличии самостоятельной процессуальной правоспособности у государственных органов. Выделение самостоятельной процессуальной дееспособности государственных органов не требуется в силу сложившегося представления о неразрывной связи право- и дееспособности подобного рода субъектов, покрываемого общим понятием правосубъектности.
О неприменимости категории самостоятельной процессуальной правоспособности к государственным органам и органам местного самоуправления достаточно давно говорилось в процессуальной литературе. Однако причины для этого назывались иные: совокупность прав и обязанностей соответствующих органов рассматривалась не как абстрактная возможность правообладания, а как наличность этих прав, закрепленных актами, т.е. компетенция <1>. Не будем останавливаться на подвергнутом справедливой критике в литературе излишне статичном подходе к характеристике прав и обязанностей органов с помощью понятия компетенции <2>. Подчеркнем другой очень важный момент - предопределенность, даже зависимость прав и обязанностей органов от установлений соответствующих актов, которая в свете поддерживаемой нами позиции о принципиальной невозможности наличия самостоятельной правоспособности у государственных органов приобретает первоочередное значение. Иными словами, именно "позитивистские" свойства компетенции не позволяют говорить о какой-либо самостоятельности органов.
--------------------------------
<1> См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 86; Она же. Участие в советском гражданском процессе органов государственного управления. М., 1978. С. 27 - 29; Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект процессуального права. Томск, 1983. С. 51.
<2> Туманова Л.В. Лица, участвующие в деле в целях защиты публично-правовых интересов. Тверь, 2001. С. 126 - 129.
Однако достаточно устойчивой тенденцией теории и практики в современный период является попытка придания такой самостоятельной правоспособности государственным органам (пусть и в ограниченной области), отраженной в признании за государственными органами статуса юридических лиц.
Базируясь на разработанной в советский период концепции самостоятельной правоспособности (или правосубъектности) органов государства <1>, современные исследования различают участие органов государства в гражданском обороте от собственного имени и от имени соответствующего публично-правового образования.
--------------------------------
<1> См., например: Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 - 6. С. 26; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1974. С. 178 - 185. Указанная теория имеет и современных последователей. См., например: Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 163 - 164. Аналогичные суждения высказаны также и другими учеными. См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском процессе органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6.
Это, по разделяемому нами мнению ряда авторов <1>, противоречиво по сути. Соглашаясь с приводимыми аргументами об организационных и функциональных трудностях применения конструкции юридического лица к государственным органам и органам местного самоуправления, что делает такое применение в большей степени искусственным и произвольным, чем практически оправданным, следует заметить, что не менее искусственным выглядит и разделение целей участия государственных органов в гражданском обороте на цели удовлетворения публичных и собственных (обеспечительных) нужд. Поскольку создание и функционирование этих органов необходимы исключительно для участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в правовых, в том числе гражданско-правовых, отношениях, с целью решения публичных, общенациональных или иных общественных задач <2>, соответствующие органы просто не имеют оснований для приобретения каких-либо иных целей. Как верно замечает О.Ю. Усков, "...у органов государства нет и не может быть никаких "собственных" нужд, отличных от нужд государства." <3>. Более того, финансируется любая, даже "вспомогательная" деятельность органов из единого источника - бюджета соответствующего уровня, и единственным мерилом обоснованности таких затрат органа является все тот же публичный интерес, на страже которого стоит государство.
--------------------------------
<1> Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.
<2> Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1.
<3> Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. М., 2003. С. 33 - 34.
Таким образом, полагаем, что единая цель удовлетворения публичных интересов в первую очередь (наряду с иными организационными и функциональными особенностями) должна не только определять специальный характер право- и интересоспособности государства и иных публично-правовых образований, но и способствовать однозначному решению вопроса об отсутствии самостоятельной правоспособности у их органов <1>.
--------------------------------
<1> Смагина Е.С. К вопросу об участии в гражданском и арбитражном судопроизводстве государственных органов // Российская юстиция. 2015. N 7.
Статус юридического лица придается большинству государственных органов и органов местного самоуправления соответствующими нормативными правовыми актами <1>. Но его наличие или отсутствие никак не влияет на фактические возможности органа по участию в гражданском обороте <2>. Такие чисто практически необходимые инструменты участия в гражданском обороте, как печать, наличие банковского счета (лицевые счета органов открываются в Федеральном казначействе и сами органы не вступают в непосредственные отношения с кредитными организациями), в случае с государственным органом могут наличествовать и у субъекта, не обладающего статусом юридического лица.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральные законы: от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"; от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" и др.
<2> Слыщенков В.А. Указ. соч.; см. также: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 113 - 114.
Приходится констатировать, что на данный момент законодатель неоправданно с правовой точки зрения диктует государственным органам необходимость иметь статус юридического лица при необходимости участия в некоторых, в том числе гражданских, правоотношениях. Процессуальные правоотношения, не имея системы особенностей участия рассматриваемых субъектов, в этом, как и в иных рассматриваемых нами случаях, "автоматически" всегда следуют за материальными. При этом, однако, одни органы произвольно относятся к юридическим лицам, а другие - нет (например, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ). Сомнительные соображения удобства ставятся на одну доску с такими серьезнейшими последствиями наличия статуса юридического лица у органа государства, как снижение степени ответственности государства по долгам такого юридического лица, а значит, ущемление интересов контрагентов по сделкам. Ранее нами отмечалось: "В целом же наличие юридической личности у органов государства провоцирует злоупотребления с их стороны, отклонения от цели удовлетворения публичного интереса, формирование у этих органов ложного представления о принципиальной возможности иметь "собственные" интересы как в частноправовой сфере, так и, как неизбежное следствие, в иных сферах их деятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Смагина Е.С. К вопросу об участии в гражданском и арбитражном судопроизводстве государственных органов // Российская юстиция. 2015. N 7.
В определенной степени компромиссный вариант решения обозначенной проблемы представлен Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации <1>, в которой предлагается считать единым субъектом прав и обязанностей само публично-правовое образование, в связи с чем в законодательство должны быть внесены изменения с целью запрета признания органов публичной власти юридическими лицами частного права и закрепления хозяйственных функций по обеспечению их деятельности за соответствующими органами или даже подразделениями, которые в этих целях должны приобретать статус юридического лица.
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009.
На основании вышеизложенных общих представлений о сущности государственных органов, их компетенции и механизме реализации правоспособности государства действиями его органов мы можем сделать выводы об особенностях участия государственных органов от имени и в интересах государства в гражданском и арбитражном процессах.
Как уже указывалось, нами разделяется и дополнительно аргументируется ранее высказанный в литературе тезис о том, что государство и иные публично-правовые образования должны обладать правоспособностью в гражданских процессуальных (как и в материальных) правоотношениях <1>. Однако полагаем, что такая правоспособность может и должна характеризоваться особенностями в связи с тем, что она реализуется не напрямую, а через органы публично-правовых образований. Орган государства или иного публично-правового образования может обладать лишь "делегированной правоспособностью", т.е. быть наделенным государством правами и обязанностями, предусмотренными нормативными положениями о компетенции такого органа.
--------------------------------
<1> Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109.
В настоящее время процессуальное законодательство не исключает непосредственное участие публично-правовых образований в процессе в целевых установках кодексов, но и последовательно не проводит его через специальные нормы.
Практика, стремясь восполнить вполне очевидный пробел, определяет такое участие по отдельным категориям дел. Так, в соответствии с п. 15 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе.
Обратим здесь внимание на важное для дальнейших выводов совершенствование формулировки, произошедшее в сравнении с Постановлением Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8, где последнее предложение звучит несколько иначе, обнаруживая противоречие. Ответчиком называется как орган, так и само публично-правовое образование: предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
Следующий очевидный вывод, проистекающий из анализа статуса органа, - орган выступает исключительно от имени и в интересах государства в гражданском и арбитражном процессе. Мы поддерживаем позицию ученых, представителей как материальных, так и процессуальных отраслей права, приходивших к этому выводу ранее, однако подчеркиваем, что до настоящего времени он был обоснован не вполне последовательно, с допущением наличия у органов неких "собственных", не связанных с выполнением публичных функций и полномочий, интересов <1>. Такое допущение, убеждены, не может быть принято. Абсолютным требованием, определяющим суть и порядок действия в процессе органов от имени государства, должно стать требование преследования органами исключительно цели удовлетворения публичных интересов и никаких иных, в том числе "собственных".
--------------------------------
<1> Так, в процитированной работе С.А. Алехиной (Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001) позиция об участии органов от имени публично-правовых образований раскрывается не вполне последовательно, в одном случае автор допускает наличие собственного интереса у органа (с. 75), в другом - отрицает его (с. 95). Правда, в одной из более поздних работ автор уже более отчетливо склоняется ко второй позиции.
Повторим, указанные органы не обладают самостоятельной, отдельной гражданской процессуальной правоспособностью, не могут выступать в процессе в собственных интересах. Возможность реализации и защиты в процессе органами от имени государства публичных интересов воплощается в компетенции органов, четко определенной в соответствующих актах и предусматривающей в том числе право этих органов обращаться в суд.
Даже наличие статуса юридического лица у государственного органа нельзя рассматривать как основание его участия и в гражданском, и арбитражном процессе самостоятельно. В абсолютном большинстве случаев участия государственных органов в процессе в рамках реализации их публично-правовых полномочий (например, участие по ст. 46, 47 ГПК РФ) вопрос о наличии или отсутствии статуса юридического лица у них даже не поднимается. Статья 27 АПК РФ, несмотря на нечеткость формулировок, напрямую относит к участникам арбитражного процесса образования, не имеющие статуса юридического лица.
Однако специальные нормы, регулирующие собственно порядок судопроизводства, уже неоправданно узко подходят к вопросу. К примеру, ст. 126 АПК РФ определяет перечень документов, прилагаемых к исковому заявлению, для всех лиц, обращающихся в арбитражный суд, указывая среди них копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей с указанием сведений о месте нахождения или месте жительства истца и ответчика. Несколько меняют ситуацию порядки подачи документов в суд в электронном виде. Так, согласно п. 3.1.2 Приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 28 декабря 2016 г. N 252 "Об утверждении Порядка подачи в арбитражные суды Российской Федерации документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа", если участником судебного процесса является орган, не имеющий статуса юридического лица, наделенный федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями и созданный на основании федерального закона или решения федерального органа государственной власти, указывается ИНН и ОГРН федерального органа, обеспечивающего деятельность пользователя (либо ответчика, заинтересованного лица).
Отдельно следует обратить внимание на терминологию по отношению к органам государства, используемую в процессуальном законодательстве, ГПК РФ и АПК РФ достаточно произвольно <1>. Но справедливости ради следует заметить, что в новеллах законодательства уже можно встретить, например, формулировки "государственные органы", "органы местного самоуправления", "иные органы" (ч. 4 ст. 8 ГПК РФ, ч. 2.1 ст. 5 АПК РФ). КАС РФ, в создании которого принимали участие ученые, представители науки административного права, в этой части вообще не содержит неверных терминов.
--------------------------------
<1> Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 15 - 16.
Исходя из предложенного нами понимания государственного органа как родового понятия по отношению к органу государственной власти и формально-юридическому критерию отнесения к последним только органов, входящих в одну из трех ветвей власти, считаем более верным использование в текстах ГПК РФ и АПК РФ формулировки "государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы" во всех случаях, когда речь идет о любых формах их участия в гражданском или арбитражном процессе.
Таким образом, потребность существования формы непосредственного участия государства и иных публично-правовых образований в процессе через их органы обосновывается принадлежностью гражданской процессуальной правоспособности именно самим таким образованиям. Статус органов таких образований вторичен за счет наделения их компетенцией для реализации и защиты публичных интересов и недопустимостью преследования органами собственных интересов. Взаимосвязь с государством и статус органа не изменяются в зависимости от характера правоотношений, в которые вступает государство, что предопределяет представленный нами единообразный подход к пониманию такого статуса как в материальных, так и в процессуальных правоотношениях. В процессуальных правоотношениях отстаиваемый подход имеет серьезнейшее практическое значение: кто и чьи интересы правомочен защищать, кто отвечает и за чей счет производится взыскание. Учитывая особенности функционирования бюджетной системы, эти вопросы являются вопросами реального исполнения решений и в конечном счете эффективности судебной защиты. Самому государству непосредственное участие в процессе способно обеспечить высокую подконтрольность органов, своевременную констатацию их действий вразрез с государственными, публичными интересами.
