Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

3.3. Защита прокурором интересов государства в цивилистическом процессе

style="max-height: 50vh;">
3.3. Защита прокурором интересов государства
в цивилистическом процессе

Существенными особенностями в рамках непосредственной формы участия государства в цивилистическом процессе обладает защита прокурором интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 45 ГПК РФ), публичных интересов (ст. 52 АПК РФ). Специфика ее заключается в том, что прокурор не является субъектом материальных правоотношений и наделяется лишь процессуальной правоспособностью, что имеет особое значение для защиты не только прав, но и законных интересов государства.
Прокуратура не наделяется государством отраслевой компетенцией, осуществляя в рамках своих универсальных полномочий в том числе защиту в цивилистическом процессе прав и интересов иных лиц. Это обстоятельство предопределяет наличие у прокуратуры значительно  возможностей по защите интересов в том числе публично-правовых образований, не отраженных в конкретных субъективных правах. В этой связи буквальное прочтение ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, в которой упоминаются именно интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, имеет совершенно определенное значение. Несвязанность прокуратуры с деятельностью соответствующих органов и ее функции по надзору за законностью позволяют взглянуть "с другого ракурса", выявить действительный интерес государства, а не его органа, возможно, не имеющий прямого нормативного закрепления в виде субъективного права, но имеющий иную форму правовой объективации; выявить потребность в его защите, а также, что наиболее важно, действия (бездействие) органов, этому интересу противоречащие <1>. Такой подход позволяет иначе взглянуть на дискуссию о роли прокурора в цивилистическом процессе.
--------------------------------
<1> Рассуждения имеют аналогичное значение и для защиты прокурором интересов иных субъектов (граждан и неопределенного круга лиц), не отраженных в субъективных правах и, что особо важно именно для названных субъектов, вообще не имеющих правовой формы закрепления, но не противоречащих праву и интересам других лиц.

К моменту реформирования цивилистического процессуального законодательства наукой были сформулированы базовые положения <1>, а практикой был накоплен богатый опыт участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Результатом полемики о роли прокурора в современном гражданском и арбитражном процессах стали положения ныне действующих кодексов, отражающие два различных подхода к наделению прокурора полномочиями по защите государственных интересов: неограниченный и ограниченный. Оба подхода имеют определенные недостатки.
--------------------------------
<1> См.: Гапеев В.Н. Участники гражданского и арбитражного процесса. Ростов-на-Дону, 1988; Он же. Защита государственных интересов в гражданском судопроизводстве. М., 1990; Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970; Щеглов В.Н. Субъекты судебного гражданского процесса. Томск, 1979; Ченцов В.Н. Защита государственных интересов в гражданском судопроизводстве: процессуальные особенности. Калинин, 1988; Якубов С.А. Субъекты советского гражданского процессуального права. Ташкент, 1973.

Положения ст. 45 ГПК РФ позволяют прокурору предъявлять иски в защиту интересов публично-правовых образований без ограничений и условий, что приводит к формированию обширной судебной практики обращения в суд прокуроров одновременно в интересах таких образований и их органов <1>. В отношении налоговых споров и вовсе сформулирована позиция ВС РФ, состоящая в том, что по смыслу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе в интересах Российской Федерации обращаться в суд с требованиями о взыскании с граждан недоимки и финансовых санкций по налогам и сборам независимо от того, что действующее законодательство предусматривает наличие специальных учреждений - налоговых органов, на которые в силу п. 16 ч. 1 ст. 31 НК РФ возложена обязанность по взысканию указанных платежей <2>. Справедливости ради следует отметить, что существует и противоположный подход судов общей юрисдикции <3>, который в отличие от вышеприведенного не носит характер общепринятого.
--------------------------------
<1> См., например: Из практики прокурорского надзора по гражданским делам // Законность. 2007. N 4. 2010. N 11.
<2> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 27 сентября 2006 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 1.
<3> См., например: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 22 августа 2008 г. N 78-Впр08-24 // СПС "Гарант".

В специальной литературе отмечается, что разрозненность практики обращения в суд прокуроров, в том числе в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не соответствует принципам правовой определенности, исключительности и субсидиарности участия прокурора в сфере гражданского судопроизводства, сформулированным ЕСПЧ (дела Менчинской, Бацанина, Королева) и Венецианской комиссией (постановление, принятое на 63-й пленарной сессии 10, 11 июня 2005 г.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Терехова Л.А. Обращения прокурора в защиту неопределенного круга лиц // Российский судья. 2018. N 5; Лукьянова И.Н. Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.

Как нами отмечалось в более ранних работах: "Отсутствие ограничений предъявления прокурором иска не может быть оценено положительно ни с точки зрения материального законодательства, относящего действия по защите публичного интереса в первую очередь к компетенции соответствующих "профильных" органов, ни с точки зрения собственно процессуального законодательства, базовый принцип равенства которого нарушается. Достаточно сказать, что подача заявления в суд прокурором от имени граждан обусловлена такими обстоятельствами, как невозможность самостоятельного обращения в суд по уважительным причинам (возраст, состояние здоровья, недееспособность и др.), необходимость обеспечения состязательности по важнейшим социально значимым делам (защита семьи, материнства и детства, охрана здоровья, обеспечение права на образование и др.), которые требуют подтверждения в процессе" <1>. Нередки случаи, когда прокурорам приходится отстаивать обоснованность использования полномочий ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, касающихся граждан, вплоть до высших судебных инстанций <2>.
--------------------------------
<1> Смагина Е.С. Некоторые особенности защиты имущественных интересов государства в гражданском и арбитражном судопроизводстве // Проблемы обеспечения и защиты публичных интересов. М., 2015; Она же. Защита государством общественных интересов в гражданском судопроизводстве // Российский судья. 2018. N 5.
<2> См., например: Определения ВС РФ: от 24 августа 2006 г. N 66-Впр06-9; от 1 июня 2007 г. N 81-Впр07-8; от 24 марта 2008 г. N 37-Впр08-2. Об этом подробнее: Байкин И.М. Вопросы ограниченного участия прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 10.

Сбалансированное решение задачи обеспечения прокурора необходимыми и достаточными полномочиями по защите интересов публично-правовых образований, с одной стороны, не допускающими нарушения равенства сторон, необоснованного вмешательства и подмены прокурором органов власти, а с другой стороны, предусматривающими такое вмешательство при отсутствии защиты этих интересов иным образом, может заключаться в закреплении на законодательном уровне следующих случаев, ограничивающих и обусловливающих обращение прокурора в суд в защиту государственных интересов.
Далеко не всегда соответствующие государственные органы верно понимают публичный интерес, который они должны реализовывать, нередко действуют вопреки ему или же бездействуют. Подчеркнем, что в этой ситуации речь идет не о формировании у этих органов собственных интересов, а лишь о ненадлежащей реализации, воплощении публичных интересов. Поскольку любая деятельность соответствующих органов государства, противоречащая публичному интересу, изначально находится вне правового поля, незаконна и не подлежит защите, для борьбы с ней достаточно констатации факта противоречия конкретных действий интересам публичным. В названных случаях незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления объективно необходима и оправданна защита интересов Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований прокурором, который будет от их имени осуществлять процессуальные права и приобретать обязанности, не подменяя соответствующие органы.
Поскольку незаконные действия (бездействие) органов не могут остаться без внимания прокурора, предварять обращение в суд прокурора в порядке ст. 45 ГПК РФ (или по крайней мере осуществляться с ним одновременно) должны иные средства реагирования, включая обращение в суд в порядке гл. 22 КАС РФ. Аналогичное мнение высказывается и некоторыми учеными. В частности, Е.М. Артамонова пишет, что полномочие по предъявлению исков (заявлений) в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц необходимо использовать в случаях, когда есть объективные основания полагать, что реагирование прокурора в иной форме не приведет к надлежащему, своевременному и полному устранению нарушений законности, иные меры прокурорского реагирования оказались безрезультатными, иными средствами устранить выявленные правонарушения нельзя <1>. Предварительное принятие прокурором мер прокурорского реагирования в отношении компетентных органов важно также с позиций выявления конкретного интереса или права и выбора соответствующего им способа защиты, поскольку формулировать исковые требования прокурор должен в соответствии не только с общими нормами права, но и со специальными, добиваясь реальной защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод или законных интересов граждан, общества или государства, а не абстрактных или декларируемых <2>.
--------------------------------
<1> Артамонова Е.М. Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22 - 23.
<2> См.: Козлова Е.В., Сидоров Р.А. Проблемы выбора способа защиты нарушенного права при обращении прокурора с заявлением в суд в порядке гражданского судопроизводства // Российский судья. 2011. N 6; Алиев Т.Т. Альтернативные взгляды на правовое положение прокурора в гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 2. С. 8.

Обращение прокурора в суд в защиту государственных интересов должно допускаться также в случае отсутствия (реорганизация, ликвидация) соответствующего органа, к компетенции которого отнесено осуществление управленческих функций в какой-либо области, а также в случае неопределенности в принадлежности полномочий конкретному органу.
Статья 52 АПК РФ олицетворяет принципиально иной в сравнении с ГПК РФ подход к определению роли прокурора, выступающего в защиту государственных интересов в арбитражном процессе, выражающийся в перечислении конкретных требований, которые могут быть заявлены прокурором (ч. 1 ст. 52 АПК РФ).
Определение закрытого перечня случаев обращения в суд прокурора стало результатом законодательных изменений положений АПК 1992 и 1995 гг., основанных на концепции уменьшения вмешательства прокуратуры в хозяйственную деятельность частных субъектов и судопроизводство по соответствующим делам в арбитражных судах. Однако практически сразу после начала действия АПК РФ 2002 г. на страницах научной литературы развернулась дискуссия, поддерживаемая даже вчерашними противниками участия прокурора в арбитражном процессе, о необходимости расширения перечня оснований участия прокурора в арбитражном процессе <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Ефросинин Д. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе // Законность. 2002. N 12; Отческая Т.И., Савченко С.А. Защита интересов государства в гражданском и арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 8; Манников О.В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11; Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1, 2.

Речь идет о наделении прокурора правом обращения в суд в защиту широкого круга публичных интересов и устранении закрытого перечня случаев обращений как не обеспечивающего потребности развития предпринимательских и иных отношений, в подтверждение чего приводятся нормы материального права, наделяющие прокурора таким правом (к примеру, п. 2 ст. 51 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах") и отказная практика судов, буквально трактующих положения ст. 52 АПК РФ. Авторы указывают, что прокурор должен защищать публичные интересы в арбитражном процессе во всех случаях, когда иные компетентные органы государственной власти не могут или не хотят в силу определенных объективных или субъективных причин обращаться в суд в защиту публичных интересов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ковалев А.И. И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 4.

К таким причинам Р.В. Нестерова относит: 1) отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов, в данной сфере; 2) отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение с иском в арбитражный суд; 3) оспаривание акта того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде; 4) бездействие компетентного органа <1>. При наделении прокурора правом подавать иски в защиту публичных интересов также предлагается закрепить его обязанность указывать, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд, и предоставить суду право возвращать исковое заявление, если суд сочтет, что обращение произведено не в целях защиты публичных интересов <2>.
--------------------------------
<1> Нестерова Р.В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12.
<2> Ковалев А.И. И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 4.

Расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе в предлагаемом ключе, помимо того что имеет очевидное внутреннее противоречие (рассматривается необходимость снятия одних и тут же - установление других ограничений), неоправданно и по другим соображениям. Прежде всего вместо закрытого перечня случаев защиты государственных, публичных интересов прокуроры и суды получают одно, но многоаспектное и широко трактуемое понятие публичного интереса, оценка наличия которого становится их прерогативой. В результате этого сфера предпринимательских и иных экономических отношений может быть подвергнута необоснованному вмешательству органов власти (напомним, что именно от этого стремились отойти, изменяя положения АПК 1995 г.).
Кроме того, не стоит забывать, что прокурор не является единственным защитником государственных интересов. Прямая обязанность защищать их по общему правилу возложена на компетентные органы, а прокурор должен осуществлять указанные функции на основе исключительности и субсидиарности. Напротив, при изучении работ, посвященных расширению оснований участия прокурора в арбитражном процессе, складывается стойкое впечатление, что нормой, на которую возлагается единственная надежда, является защита прокурором публичных интересов. Такое представление является крайне опасным (но, к сожалению, весьма распространенным) с точки зрения как базовых принципов построения аппарата государства, так и качества работы, ответственности отдельных органов.
Критика в литературе п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", разъясняющего, что при обращении прокурора в арбитражный суд он должен указать и публично-правовое образование, и компетентный орган, отражает существующую также в арбитражном процессе проблему подмены прокурором компетентных органов государства. Так, С.А. Бесчастный и В.А. Рослая отмечают, что применение этих положений на практике приводит к ситуации, когда прокурор, защищая интересы публично-правового образования, фактически выступает "представителем" органа исполнительной власти. Авторы также указывают, что "интересы" органов могут противоречить интересам публично-правового образования, в силу чего они будут препятствовать органам прокуратуры и арбитражному суду в установлении истины в процессе рассмотрения дела <1>.
--------------------------------
<1> Бесчастный С.А., Рослая В.А. Участие прокурора в арбитражном процессе в свете последних разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда // Законность. 2013. N 6.

Соглашаясь с приведенной аргументацией, добавим, что указание в иске прокурором в качестве истца соответствующего органа попросту излишне. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, по нашему глубокому убеждению, являются самостоятельными и "полноценными" субъектами не только материальных, но и процессуальных правоотношений. Следовательно, именно они выступают истцами по искам прокурора, поданным в защиту, подчеркнем, их интересов, а не интересов их органов. Это снимает и опасения ученых относительно того, что отсутствие указания в иске органа в качестве истца означает отсутствие в деле материально-правового интереса, подлежащего защите. Такой интерес есть, и он принадлежит непосредственно публично-правовому образованию.
Еще одной немаловажной целью установления ограничений в предъявлении прокурором иска в защиту государственных интересов должно стать предотвращение неверного, искаженного понимания им государственного интереса. Возможности по выявлению и защите такого интереса, даже не имеющего прямого закрепления в виде субъективного права, у прокурора имеются , в сравнении с иными государственными органами.
В сложнейшем вопросе идентификации государственного интереса и определения необходимости его защиты ГПК РФ и АПК РФ демонстрируют совершенно разные позиции. Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В АПК РФ применительно к прокурору подобных требований не устанавливается, неслучайность чего можно констатировать в сравнении с ч. 3 ст. 53 АПК РФ, в которой определяется, что в обращении органов должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. Соответственно, ГПК РФ допускает защиту только публичных интересов, прямо закрепленных в законе, обратим внимание, именно в нем, а не в ином правовом акте, и вовсе исключая защиту интересов, не имеющих правовой формы объективации.
Связанность государства правом требует введения в тексты обоих Кодексов нормы, предусматривающей при обращении в суд в защиту интересов публично-правовых образований указание прокурором на принадлежность таким образованиям интересов, имеющих закрепление в правовой форме.
Таким образом, полагаем, что в целях повышения эффективности защиты государственных интересов как со стороны компетентных органов, так и самого прокурора в гражданском процессе необходимо установление ограничений в подаче прокурором заявления в интересах государства в случаях отсутствия органов, компетентных подавать такие заявления, и действий (бездействия) таких органов вопреки интересам государства. В арбитражном процессе целесообразно сохранение существующих (ст. 52 АПК РФ) ограничений подачи прокурором заявления. Оба процесса также нуждаются во введении правила о том, что в заявлении прокурора, поданном в защиту интересов государства и иных публично-правовых образований, должно быть указано, в чем заключается такой интерес и указана любая правовая (не только нормативная) форма его закрепления.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!