Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

1.1. Компетенция судов по делам с участием государства

style="max-height: 50vh;">
1.1. Компетенция судов по делам с участием государства

Идея формирования единой модели участия государства в цивилистическом процессе предполагает не только определение оснований такого участия (системный подход), но и порядка такого участия (функциональный подход) исходя из содержания именно процессуальных правоотношений и теоретико-практической составляющей исследования. При этом особенности применения положений цивилистического процесса в делах с участием государства будут анализироваться исходя из изложенных нами соображений о предмете судебной защиты, целях и основаниях наделения государства право- и интересоспособностью в материальном и процессуальном праве. Те или иные особенности порядка участия государства в цивилистическом процессе будут всегда продиктованы совокупностью указанных факторов, что не исключает преобладания одного из них в конкретном случае.
Положения о компетенции судов как обеспечивающие исходные условия предоставления защиты должны отражать необходимые особенности ее предоставления по отдельным категориям дел, в том числе с участием государства.
Сущностное единство процессуальных институтов и сохранение основных характеристик государства при вступлении как в гражданское и в арбитражное судопроизводство, так и в административное (характеристик, оказывающих, по нашему мнению, значительное влияние на каждое) позволяет рассматривать проблемы компетенции судов, проводя параллели между ними.
Как справедливо отмечается в литературе, обособление административного судопроизводства произошло на основе правовой категории "административные дела" надстроечного характера, в то время как наличие обособленного регулирования административного судопроизводства на уровне самостоятельного законодательного акта, если обратиться к мировой практике, имеет место в связи с учреждением самостоятельных специализированных административных судов через определение их специальной компетенции <1>. Время показало, что принятие КАС РФ оказалось половинчатым решением не только для построения полноценной системы административной юстиции, но и для формирования круга административных дел, которые потенциально могли бы быть подсудны административным судам. Отправной точкой для такого вывода служит то, что цели создания административной юстиции в своем абсолютном большинстве, как представляется, имеют значение не только для дел, ныне отнесенных к делам, возникающим из публичных правоотношений, но и для иных дел с участием властных субъектов.
--------------------------------
<1> См.: Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы / Под ред. Н.А. Громошиной. М., 2017. С. 37.

Такие цели, выделяемые в специальной литературе, можно условно разделить на следующие группы: концептуальные (сущностные), законодательные, организационные.
Концептуальные (сущностные) цели наиболее полно раскрыты одним из известных исследователей административной юстиции Ю.Н. Стариловым. К ним относятся: улучшение деятельности административных органов для повышения авторитета государства и укрепления доверия граждан к нему, повышение эффективности и усиление соблюдения принципа законности действий (бездействия) административных органов; установление в законе и соблюдение на практике принципа запрета осуществления произвольных действий административными органами; установление гарантий для действия принципа равенства перед законом и судом; повышение уровня предсказуемости и правовой определенности административных решений с целью обеспечения уверенности инвесторов в своей деятельности на территории страны; усиление защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с административными органами при использовании досудебной процедуры обжалования административных решений и в судебном процессе; обеспечение прозрачности процедур принятия управленческих актов и противодействие коррупции; имплементация международных правовых стандартов в национальные правовые системы с целью развития правовой государственности <1>.
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство и административные суды в Российской Федерации: реальность и перспективы // Российский судья. 2012. N 2.

Законодательные цели представлены постоянно упоминаемыми при анализе данной тематики конституционными положениями (ст. 118) и положениями ст. 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".
Организационные (судоустройственные) цели связаны со значительным ростом дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, сложностью данной категории дел, требующей высокого профессионализма и специализации судей, отсутствием полной независимости судов общей юрисдикции от органов местной власти <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Постановление Государственной Думы от 22 ноября 2000 г. N 824-III ГД "О проекте Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. URL: http://www.zakonprost.ru/content/base/part/234190 (дата обращения: 28.10.2014).

Указанные цели создания административной юстиции в самом общем, но и наиболее значимом смысле продиктованы потребностью укрепления гарантий судебной защиты граждан перед лицом власти. Системный подход к созданию административной юстиции в целом и компетенция судов по рассмотрению дел в порядке административного судопроизводства в частности должны были бы изначально определяться исходя непосредственно из обозначенных целей.
В различных источниках объем этой компетенции определяется по-разному: от общих указаний на осуществление судами судебного контроля за законностью актов органов власти <1> и рассмотрение (разрешение) ими административного спора, т.е. публично-правового спора граждан, их объединений с органами публичной власти - государственной, муниципальной <2>, до более подробного анализа дел, находящихся в компетенции судов.
--------------------------------
<1> Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М., 2012.
<2> Панова И.В. Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный и российский опыт // Вестник ВАС РФ. 2012. N 12.

Так, Ю.А. Тихомиров, определяя административные дела как дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления, подразделяет их на четыре категории:
1) обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих права преимущественно (выделено автором) публичного характера;
2) споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних;
3) тематические споры, возникающие в связи с нарушением бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства;
4) споры о компетенции в системе органов исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. N 8.

И.В. Панова считает, что в порядке административного судопроизводства должны рассматриваться следующие типы дел:
1) о привлечении к административной ответственности;
2) о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
3) по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции;
4) по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных правовых актов органов публичной власти по вопросам компетенции;
5) по спорам между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по вопросам компетенции; по спорам между субъектами Российской Федерации;
6) по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
7) о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;
8) по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования <1>.
--------------------------------
<1> Панова И.В. Административное судопроизводство или административный суд // Административное право и процесс. 2013. N 5.

Нетрудно заметить, что при определении компетенции судов в сфере административной юстиции не только теоретики, но и законодатель (ч. 2 и ч. 3 ст. 1 КАС РФ) исходят из широкого спектра споров и иных дел с участием властных субъектов. Правовая природа отношений, из которых возникают эти дела, во многих случаях носит сложный, комплексный характер, сочетая в себе элементы регулирования как публичного, так и частного права. Помимо перечисленных, к таковым, например, относятся дела о назначении, перерасчете пенсий, страховых выплат, иных социальных выплат, дела об обеспечении жильем молодых семей и семей государственных служащих по соответствующим федеральным и региональным программам. В качестве "пограничных" называются и дела о взимании налогов, сборов и иных обязательных платежей, лицензировании, защите конкуренции, споры, возникающие при реализации полномочий контрольно-надзорных органов <1>, и др.
--------------------------------
<1> Панова И.В. Административное судопроизводство или административный суд // Административное право и процесс. 2013. N 5.

Перечисленные и иные дела с участием государства, не указанные в ст. 1 КАС РФ, а также в разделе III АПК РФ, за редким исключением подлежат рассмотрению в общем порядке цивилистического процесса, в котором гражданин или организация на равных противостоят государству в лице его органов. Хотя, по сути, такие дела, как и дела, возникающие из публичных правоотношений, характеризуются наличием властного субъекта, неравенством субъектов материальных правоотношений (реальным, а не декларативным), в основе их возникновения, как правило, лежит властно-распорядительный акт, а значит, как и в административном судопроизводстве, существует необходимость создания повышенных гарантий защиты частных лиц перед лицом власти.
В этих делах неизбежно реализуется функция суда по косвенному нормоконтролю актов власти. Как верно указывается в исследованиях, "специфика заключается в том, что нормы административного права часто регулируют общественные отношения во взаимосвязи с нормами других отраслей права, речь идет о межотраслевом анализе возникающих правовых ситуаций, поэтому для формирования безупречной правовой позиции по спорным правоотношениям, возникающим на основании норм публичного права, требуются такие процедуры, которые не используются в исковом производстве, например, учитывающие своеобразие проблемы состязательности" <1>.
--------------------------------
<1> Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М., 2012.

Совершенно четкое понимание сложности названных и иных категорий дел с участием органов власти складывается в правоприменительной практике. В судах уровня субъекта специализация судей охватывает рассмотрение не только в чистом виде дел, возникающих из публичных правоотношений, в соответствии с КАС РФ, но и иных, вплоть до социально-трудовых категорий дел, характеризующихся наличием "более сильного" субъекта материального правоотношения. Связывается это со сложностью таких дел, требующей системного изучения норм публичного и частного права, практики их применения, систематизации такой практики на началах единообразия, что, в свою очередь, способствует наиболее качественному и оперативному <1> их разрешению, повышению гарантий защиты прав граждан и организаций.
--------------------------------
<1> Оперативности разрешения дел, характеризующихся неравенством субъектов и содержащих в себе как публичные, так и частноправовые начала, надо уделить отдельное внимание. Своевременность их разрешения напрямую зависит от отнесения этих дел к одной и отдельной судебной компетенции, поскольку выделение соответствующих требований в отдельное производство не соответствует оперативности предоставления защиты, а постоянные в настоящее время споры об их изначально исковой или публично-правовой природе таковую защиту затрудняют в целом.

Одновременно со сложностью защиты своих прав и интересов частными лицами в споре с государством в режиме цивилистического процесса, в административном судопроизводстве возникает "зеркальная" проблема невозможности одновременного разрешения спора об имущественных последствиях действия акта органа власти, которую в настоящее время предлагается разрешать в гражданском судопроизводстве (ст. 33.1 ГПК РФ, ст. 16.1 КАС РФ, абз. 5 п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> На эту проблему обращается внимание в литературе. См.: Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы / Под ред. Н.А. Громошиной. М., 2017. С. 37.

Складывается ситуация, когда обладающие существенным сходством категории дел оказываются произвольно с точки зрения эффективности и доступности судебной защиты отнесены к различным судопроизводствам. Одно из них (гражданское) допускает защиту имущественных прав и интересов, но не имеет необходимых средств достижения такой защиты для частных лиц в спорах с властью. А другое (административное) такими средствами обеспечения реальной состязательности располагает, но не допускает рассмотрения имущественных споров.
Решением проблемы могло бы стать отнесение всех дел с участием государства к рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, а в дальнейшем - в целом к компетенции административных судов, в случае завершения создания системы административной юстиции. Решением, способствующим надлежащей защите не только интересов частных лиц, но и собственно публичных интересов, отстаиваемых государством, поскольку специализация судей административных судов в этом отношении в гораздо большей степени, чем ныне в общих или арбитражных судах, способствовала бы и выявлению, и предоставлению защиты сложнейшей категории публичных интересов - не отраженных в субъективных правах, но имеющих иную правовую форму закрепления.
Судоустройственные изменения и сконцентрированные в одном акте нормы о рассмотрении административных и иных споров, к которым могут относиться и все споры с участием государства, вытекающие из гражданско-правовых правоотношений, правоотношений комплексного частно-публичного характера, способны обеспечить искомую дифференциацию правового регулирования без его усложнения, что неизбежно при внесении "точечных", разрозненных изменений в ГПК РФ и АПК РФ. Со временем на основе единой нормативной базы практика выработает и устойчивые единообразные формы разрешения этих сложнейших категорий дел, уже не стихийно, а целенаправленно, на основе специализации судей.
Подчеркнем еще раз, что завершение создания системы административной юстиции с отнесением к компетенции административных судов дел, возникающих из гражданских правоотношений с участием государства, и внесение соответствующих изменений в КАС РФ мы считаем наиболее эффективным решением проблемы защиты частных и публичных интересов в спорах такого рода.
Еще одним немаловажным аспектом определения компетенции судов по делам с участием государства является вопрос о возможности рассмотрения этих дел третейскими судами.
Актуальность проблемы связана с принятием Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 382-ФЗ "Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон "Об арбитраже") и внесением изменений в ряд законодательных актов, в том числе в ГПК РФ и АПК РФ, определивших перечень дел, не подлежащих передаче на рассмотрение третейского суда (ч. 2 ст. 33 АПК РФ, ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ). К таким делам, в частности, отнесены споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 6 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ, п. 6 ч. 2 ст. 33 АПК РФ). При этом п. 6 ч. 2 ст. 33 АПК РФ и п. 6 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ не применяются со дня вступления в силу федерального закона, устанавливающего порядок определения постоянно действующего арбитражного учреждения, которое вправе администрировать споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, согласно п. 3 ч. 2 ст. 225.1 АПК РФ на разрешение третейского суда могут быть переданы корпоративные споры, за исключением в том числе споров, при которых на момент возбуждения дела в арбитражном суде или начала третейского разбирательства в третейском суде юридическим лицом, в отношении которого возникли такие споры, является хозяйственное общество, имеющее существенное значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства в соответствии с Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Ранее действовавший Федеральный закон 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ "О третейских судах", широко определяя подведомственность дел третейским судам, к сторонам третейского разбирательства публично-правовые образования прямо не относил (ст. 2 Федерального закона "О третейских судах"). Из чего ученые делали вывод о том, что дела с участием публично-правовых образований могут рассматриваться только государственными судами <1>. Другие же авторы склонялись к противоположной позиции. Так, Е.Ю. Новиков считает, что отсутствуют основания для исключения государства из числа возможных субъектов третейского разбирательства. Правом на судебную защиту в третейском суде и, соответственно, правом на заключение третейской записи обладают любые физические и юридические лица, а также государство - участник гражданских правоотношений <2>.
--------------------------------
<1> Курочкин С.А. Третейское разбирательство гражданских дел в Российской Федерации. М., 2007; Алиев Т.Т., Соловых С.Ж. Некоторые вопросы арбитрабельности корпоративных споров по новому Закону об арбитраже (третейском разбирательстве) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 4.
<2> Новиков Е.Ю. К вопросу о правовой природе третейского разбирательства. СПб.: Издат. Дом СПб. гос. ун-та. С. 315.

В зарубежных странах рассмотрение дел с участием государства в третейских судах допускается. П. Сандерс отмечает, что национальное законодательство большинства стран мира в основном не запрещает государственным образованиям быть субъектами третейских процессуальных отношений, однако имеются и исключения. Например, во Франции государство и публично-правовые образования (etablissements publics) по общему правилу не могут заключать арбитражные соглашения, хотя некоторые из них наделены таким правом специальным законом <1>. Эти нормы применяются только по отношению к внутреннему третейскому разбирательству, на участие же этих субъектов в разбирательстве дела международным коммерческим арбитражем запрет не распространяется. Статья 1676 (2) ГПК Бельгии запрещает юридическим лицам публичного права заключать арбитражные соглашения, но этот запрет также распространяется только на внутригосударственный арбитраж. В США арбитражи вправе рассматривать не только дела о банкротстве, но и споры, вытекающие из антимонопольного законодательства, законодательства о ценных бумагах, патентах, законодательства о рэкете и коррупции, дискриминации на работе. Законодательство европейских государств допускает возможность арбитражного рассмотрения конфликтов, связанных со слияниями и поглощениями, т.е. в области публичного права. В Швеции предметом арбитража могут быть также гражданско-правовые отношения, связанные с административным регулированием <2>.
--------------------------------
<1> Sanders P. Quo Vadis Arbitration? Sixty Years of Arbitration Practice. Hague, 1999. P. 187.
<2> Цит. по: Попондопуло В.Ф., Слепченко Е.В. Подведомственность споров третейским судам в России // Арбитражные споры. 2008. N 1.

Следовательно, в настоящее время законодатель принципиально не исключает возможность отнесения споров по государственным контрактам и корпоративных споров с участием созданных публично-правовыми образованиями юридических лиц (за установленными исключениями) к компетенции третейских судов, оставляя открытыми массу немедленно возникающих вопросов о конкретном составе потенциально подлежащих арбитражу споров, об организационных и собственно процедурных особенностях их рассмотрения. Единственный вывод, который можно сделать из приведенных норм: арбитраж указанных споров не будет осуществляться третейскими судами ad hoc, эти дела могут рассматриваться только третейскими судами, администрируемыми постоянно действующими арбитражными учреждениями.
Подобная позиция, исходя из буквального и системного толкования норм ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ и Федерального закона "Об арбитраже", представляется непоследовательной. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 33 АПК РФ не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда споры, предусмотренные разделом III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений". Не предусматривают передачу на рассмотрение третейских судов споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и КАС РФ и Федеральный закон "Об арбитраже", согласно ч. 3 ст. 1 которого в арбитраж (третейское разбирательство) по соглашению сторон могут передаваться споры между сторонами гражданско-правовых отношений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Не подлежат передаче на рассмотрение третейских судов и споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества (п. 5 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ, п. 5 ч. 2 ст. 33 АПК РФ). В это же время ни фактическое неравенство возможностей субъектов спорных материальных отношений, ни наличие обширной публично-правовой, властной составляющей, ни комплексность применимого законодательства в случае с контрактными и корпоративными спорами с участием государства не рассматриваются как препятствие в их передаче на рассмотрение негосударственных, третейских судов. Отмечаемая учеными необходимость четкого разграничения характера правоотношений, которые передаются на разрешение третейского суда <1>, в названных спорах не вполне достижима, а недопустимость передачи споров, связанных с участием властного субъекта, в юрисдикцию третейских судов, не реализуется единообразно.
--------------------------------
<1> Скворцов О.Ю. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России: проблемы, тенденции, перспективы. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 321.

Препятствием в передаче контрактных, корпоративных и всех иных споров с участием государства в юрисдикцию третейских судов являются и процессуальные, процедурные особенности деятельности третейских судов.
Основополагающий принцип третейского разбирательства - конфиденциальность - не способен обеспечить необходимый уровень контроля общественности за рассмотрением дел, затрагивающих коллективные, публичные интересы, что, в свою очередь, ставит под угрозу реализацию иных важнейших принципов - равенства и состязательности, независимости судей. Только принцип гласности, действующий при осуществлении правосудия в государственных судах, может способствовать достижению необходимого уровня открытости правосудия по этим сложнейшим делам, эффективному преодолению предвзятости, коррупционных проявлений, иных злоупотреблений.
Немаловажную роль играет и значительность расходов в ходе третейского разбирательства <1>, в государственных же судах предусмотрен целый ряд случаев освобождения как частных лиц, так и самих органов от уплаты государственной пошлины.
--------------------------------
<1> Кикавец В.В. Судебные споры в контрактной системе: Научно-практическое пособие // СПС "КонсультантПлюс".

Учитывая вышеприведенные обстоятельства, передача любых дел с участием государства на рассмотрение третейских судов не представляется нам оправданной. Как верно отмечает О.Ю. Скворцов, по своей сути такая передача будет означать делегирование осуществления властных полномочий, реализуемых частным органом, в отношении публичного органа <1>.
--------------------------------
<1> Скворцов О.Ю. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России. С. 321. Дореволюционные ученые также отмечали недопустимость передачи споров, соприкасающихся с государственными интересами, в третейские суды. См.: Шенинг В.А. О силе решений третейского суда // Журнал Министерства юстиции. 1896. N 6. С. 85.

Возможные преимущества частного контроля над деятельностью органов публичной власти, в том числе в сфере гражданско-правовых отношений, сталкиваются здесь с правилами третейского разбирательства, не рассчитанного по своей сути на рассмотрение дел с участием неравных в материальных правоотношениях субъектов.
Применение третейскими судами, к примеру, бюджетного законодательства при рассмотрении споров с участием государства может не обеспечивать надлежащих гарантий для заинтересованных лиц с точки зрения профессионализма и специализации судей, их ответственности. Возможно,  независимость судьи третейского суда по сравнению с судьей государственного суда в отношении спора с участием государства, и без того неочевидная (если учитывать предпосылки реформирования третейского разбирательства на современном этапе в целях борьбы с "карманными судами" и "зависимыми" третейскими судьями), находится на одной чаше весов с невозможностью оспаривания решений третейских судов по существу дела, невозможностью их пересмотра по вновь открывшимся или новым обстоятельствам.
Добиться надлежащего уровня защиты публичных интересов в спорах с участием государства и, что немаловажно, единства судебной практики в защите общих интересов нельзя и при ограниченном участии публично-правовых образований и их юридических лиц в третейском разбирательстве <1>. Такое ограничение крайне сложно, как хорошо видно из приведенных норм, и влечет неоправданную дифференциацию: неясно, почему упомянуты только предприятия, обеспечивающие обороноспособность и безопасность, а не жизнеобеспечивающие, к примеру, предприятия.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 10 апреля 2001 г. N 3515/00.

Таким образом, полагаем, что рассмотрение дел с участием государства судами государственными в сфере специализированной административной юрисдикции способно в большей степени обеспечить достижение целей правосудия в этой сложнейшей области, а участие публичных образований во внутреннем третейском разбирательстве по любым категориям дел должно быть исключено.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!