Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

1.2. Субъектный состав дел с участием государства

style="max-height: 50vh;">
1.2. Субъектный состав дел с участием государства

Субъектный состав дел с участием государства должен адекватно отражать особенности его право- и интересоспособности в материальных и процессуальных правоотношениях, обеспечивая состязательность, равноправие и эффективность защиты как частных, так и публичных интересов, отстаиваемых государством.
Рассматриваемая нами форма непосредственного участия государства и иных публично-правовых образований в процессе предполагает, что во всех случаях в качестве лица, участвующего в деле, должно выступать само публично-правовое образование, от лица которого действуют компетентные органы. Иными словами, по разделяемому нами мнению ученых, стороной по делу, третьим лицом, является сама Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, а не их органы <1>. Органы же действуют строго в рамках своей компетенции в публичных интересах, выразителями которых являются публично-правовые образования. Процессуальный статус органа в данном случае не нивелируется, а лишь приобретает надлежащую основу, предотвращающую действие органа в собственных интересах. Процессуальные права и обязанности, принадлежащие публично-правовому образованию, реализуются в действиях его органов так же, как процессуальные права и обязанности юридического лица реализуются в действиях органа такого юридического лица <2>.
--------------------------------
<1> Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109.
<2> Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 53; Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 95, 96, 109.

Форма непосредственного участия публично-правовых образований в процессе - не просто стройная теоретическая конструкция. Применение ее на практике способно в большей степени обеспечить надлежащую защиту всех групп сталкивающихся в споре интересов, чем существующая модель участия в процессе органов публично-правовых образований.
Процессуальный статус государства как истца, от имени которого выступает в процессе соответствующий орган, имеет ряд преимуществ перед участием в деле самого этого органа в качестве истца. Иерархическая система построения государственного аппарата, а проще говоря, необходимость отчитываться при предъявлении исков от имени публично-правового образования, повысит степень подконтрольности процессуальных действий органов, их активность и, что наиболее важно, позволит вовремя выявить действия (бездействие) органов вразрез с государственными, публичными интересами. Положительный эффект это может иметь и для предотвращения предъявления необоснованных исков, отказов от исков и окончания дел мировыми соглашениями, подмены прокурором компетентного органа. Судебная практика убедительно подтверждает, что значение подконтрольности действий органов в процессе, обеспечиваемой непосредственным участием в нем публично-правового образования, трудно переоценить. Здесь весьма показательным примером может служить дело, в котором сам орган власти, получив отказ в удовлетворении иска о взыскании задолженности по контракту на выполнение работ, в кассационной жалобе сослался на непривлечение к участию в деле публично-правового образования; "вспомнил" он и о необходимости соблюдения конкурсной процедуры для проведения дополнительных работ, по оплате которых, собственно, и возникла задолженность. Очевидно, что участие в деле в качестве истца самого публично-правового образования предотвратило бы подобного рода "забывчивость", как и иные злоупотребления <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 2 ноября 2016 г. N 306-ЭС16-14062 // СПС "КонсультантПлюс".

Обеспечение надлежащей судебной защиты прав частных лиц в спорах с государством и иными публично-правовыми образованиями прежде всего сталкивается со сложностями определения надлежащего ответчика в связи с разветвленной структурой государственных органов и органов местного самоуправления, систематическим ее изменением, реорганизацией органов и передачей, делегированием полномочий, дублированием или, напротив, отсутствием конкретных полномочий у какого-либо органа, различными позициями (от политических до правовых) органов. Имеют место случаи, когда органы с одинаковыми полномочиями называются по-разному, а при одинаковом наименовании имеют различный функционал. ГПК РФ и АПК РФ решение этой проблемы всецело возлагают на плечи истца, стороны, формально равной, но объективно обладающей меньшими возможностями в сравнении с государством. В итоге истец сам должен определить орган, компетентный действовать от имени государства, в противном случае его ждет либо замена ненадлежащего ответчика (на что требуется его согласие), либо в худшем случае - отказ в удовлетворении исковых требований.
Новый процессуальный акт, КАС РФ, предусматривает заслуживающие внимания положения, направленные на частичное решение указанной проблемы. Статья 44 КАС РФ устанавливает подробный порядок действий суда при реорганизации или упразднении органа - стороны в административном деле.
Но и такие меры представляются нам недостаточными, поскольку изначально ставят перед истцом трудноразрешимые задачи, которые в итоге могут заставить его отказаться от обращения в суд.
Разъяснения высшего суда, как уже упоминалось, точечно, по отдельным категориям дел, определяют надлежащего ответчика, что также не решает проблему кардинально. В специальной литературе при рассмотрении подобных разъяснений, данных в п. 15 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", совершенно справедливо делается общий вывод о том, что по смыслу концепции слабой стороны в правоотношении субъект, который обращается с требованием к суду о взыскании ущерба с публично-правового образования, обладает значительно меньшими организационными, информационными, профессиональными возможностями, не может и не должен знать о тонкостях юридического, процессуального, процедурного характера. Следовательно, вопрос определения конкретного субъекта в качестве ответчика должен быть самостоятельно разрешен публично-правовым образованием <1>.
--------------------------------
<1> Вавилин Е.В., Волос А.А., Суровов С.Б. Принцип защиты слабой стороны в правоотношении в гражданском праве и гражданском процессе // Вестник гражданского процесса. 2016. N 6.

В одном из последних Постановлений ВС РФ более подробно, но не вполне последовательно разъясняет положения о надлежащем ответчике в спорах с публично-правовыми образованиями. Согласно п. 14 Постановления ВС РФ от 28 мая 2019 г. N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" по искам о возмещении вреда по правилам ст. 1069 ГК РФ ответчиком является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред, а по правилам ст. 1070 ГК РФ - Минфин России. Судам следует привлекать к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора и выступающего на стороне ответчика, территориальный орган, действиями должностных лиц которого причинен вред истцу. При этом ВС РФ "оберегает" публично-правовое образование в иных случаях финансирования из бюджета: имущественные требования подлежат удовлетворению с выступающих самостоятельно в суде в качестве ответчиков казенных учреждений, осуществляющих свою деятельность за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также с главных распорядителей бюджетных средств, в чьем ведении находятся эти учреждения, поэтому в резолютивной части судебных актов не содержится указания о взыскании денежных сумм за счет казны публично-правового образования (п. 13 указанного Постановления). Далее же, будто ощущая ущербность такого подхода при субсидиарной ответственности бюджета по долгам учреждения, ВС РФ допускает привлечение (осторожно) не самого публично-правового образования, а главного распорядителя бюджетных средств в качестве ответчика, но только по инициативе истца: кредитор также вправе одновременно предъявить иск к основному должнику - казенному учреждению и должнику, несущему ответственность при недостаточности лимитов бюджетных обязательств - главному распорядителю бюджетных средств, осуществляющему финансовое обеспечение деятельности находящегося в его ведении казенного учреждения за счет средств соответствующего бюджета. Собственно, все остается на тех же позициях - истец по иску к учреждению, а также по иным искам к государству, за исключением заявленных в порядке ст. 1069 и 1070 ГК РФ, должен сам решить весьма непростую задачу - определить, к кому и как ему нужно заявить иск, чтобы получить деньги из бюджета.
Представляется, что судебная практика не может достаточно эффективно и, главное, целостно определить систему гарантий для противоположной стороны в споре с властным субъектом; необходимыми средствами для этого обладает лишь законодатель. Поэтому возникает необходимость в прямой нормативной регламентации участия в качестве стороны непосредственно публично-правового образования. Указание компетентного органа, действующего от имени публично-правового образования, должно быть вменено в обязанность самому публично-правовому образованию и также подчинено строгим нормативно установленным правилам материального, определяющего систему и структуру органов, и процессуального, определяющего срок для исполнения этой обязанности, законодательства. Нарушение обязанности может влечь применение меры процессуальной ответственности, к примеру, в виде возложения на такое образование всех судебных расходов вне зависимости от результата рассмотрения дела.
Установление надлежащего органа, действующего от имени публично-правового образования, зависит от трех факторов: характера дела, компетенции органа, закрепленной в соответствующем нормативном акте, и особенностей имущественной ответственности государства, установленной бюджетным законодательством.
Принимая во внимание эти факторы, все дела с участием публично-правовых образований как стороны, от имени которой действуют его органы, можно разделить на две группы: 1) дела по искам о взыскании денежных средств в казну/за счет средств казны соответствующего публично-правового образования; 2) по искам, предусматривающим взыскание в пользу/обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта или местного бюджета по денежным обязательствам казенных учреждений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по искам, предусматривающим взыскание средств в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам указанных органов.
В делах первой группы будут поступать взыскания/удовлетворяться требования за счет части средств бюджета, не закрепленной за конкретными органами, организациями (согласно общепринятой терминологии, "за счет средств казны"). Соответственно, от имени публично-правового образования должны выступать главные распорядители федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования (п. 3, 3.2 ст. 158 БК РФ). К делу также должен быть привлечен Минфин России, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований (п. 1, 3 и 4 ст. 242.2 БК РФ), представляющие интересы Минфина России на территории субъектов Российской Федерации, управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации.
Как уже отмечалось, несмотря на приведенные нормы БК РФ, судебная практика не имеет единого подхода к определению надлежащего ответчика по рассматриваемым делам. Даже по ныне получившей соответствующие разъяснения их наиболее распространенной категории - делам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями, действиями (бездействием) органов власти - еще недавно существовали серьезные противоречия, убедительно иллюстрирующие сложность проблемы. Преобладающей в арбитражном процессе являлась позиция, отраженная в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", согласно которой в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, выступал соответствующий (по ведомственной принадлежности) распорядитель бюджетных средств. Суды общей юрисдикции, напротив, исходили из необходимости привлечения Министерства финансов РФ в лице Главного управления Федерального казначейства по делам, связанным с исками к Российской Федерации или к казне Российской Федерации <1>. Ученые высказывали заслуживающие внимания аргументы в пользу обеих позиций, заключающиеся, с одной стороны, в необходимости предотвратить размывание ответственности конкретных органов, с другой - в особенностях источника и средств исполнения решения суда по этому делу <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам за I квартал 2001 г., утвержден Постановлением Президиума ВС РФ от 4 июля 2001 г. // Бюллетень ВС РФ. 2001. N 10. N 12; 2002. N 7.
<2> См.: Андреев Ю.Н. Гражданско-правовая ответственность государства по деликатным обязательствам: теория и судебная практика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 309 - 317; Булыгин Р. Представление интересов казны Российской Федерации по делам о возмещении ущерба // Российская юстиция. 2001. N 11. С. 29; Черепанова Н.О. Возмещение вреда за счет казны // Право и экономика. 2001. N 6. С. 45; Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10. С. 27; Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под науч. ред. К.К. Лебедева. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 174.

С процессуальной точки зрения привлечение главного распорядителя бюджетных средств в качестве органа, действующего от имени публично-правового образования, целесообразно ввиду необходимости доказывания обстоятельств дела, о которых, очевидно, не может иметь представления финансовый орган. Одновременно свойство исполнимости и определенности решения суда требует указания в резолютивной части судебного акта лица, которое и будет исполнять решение, т.е. финансового органа. Таким образом, полагаем, что привлечение финансового органа к делу является обязательным, и надлежащей его процессуальной ролью, как нам представляется, будет действие от имени ответчика, наряду с органом, являющимся главным распорядителем бюджетных средств. В данном случае, как справедливо отмечается в литературе, речь не идет ни о соучастии <1>, ни о позиции второго ответчика, ибо указанные органы не могут иметь самостоятельного статуса стороны по делу. Таким статусом обладает лишь само государство, специфика реализации процессуальной правоспособности которого и заключается в действии его органов в особой роли - "от имени и в интересах государства".
--------------------------------
<1> Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 70, 109.

В делах второй группы действовать от имени публично-правового образования должны органы, исчерпывающим образом описанные в п. 36 Постановления Пленума ВС РФ от 29 марта 2016 г. N 11 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Распространение положений Постановления и на все иные дела мы считаем возможным в силу единства системы государственных органов и бюджетного регулирования.
В делах этой группы будут поступать взыскания/удовлетворяться требования за счет средств бюджета, закрепленного за конкретными органами, учреждениями, однако отсутствие или недостаточность прямых ассигнований бюджета, необходимых для удовлетворения требований, влечет во всех случаях, как нам представляется, необходимость привлечения к участию в таких делах в интересах публично-правового образования не только компетентного, профильного органа, но и финансового органа.
Процессуальное положение третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, на стороне государства в делах обеих перечисленных категорий должно, полагаем, занимать лицо, непосредственные действия которого повлекли соответствующие последствия, - должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, руководитель учреждения. Данный статус такого лица обусловлен возможностью предъявления к нему регрессного требования и заинтересованностью в обосновании отсутствия вины при необходимости ее установления (ст. 16, 16.1, 1069, 1081 ГК РФ, п. 3.2 ст. 158 БК РФ).
Обеспечению надлежащего контроля за соблюдением прав граждан и организаций - стороны, не обладающей властными, управленческими возможностями, а также установлению контроля за ходом защиты публичного интереса со стороны государственных и иных органов, предотвращению их злоупотреблений, оправдания собственных незаконных действий (особенно при защите публичного интереса, прямо не закрепленного посредством субъективного права в норме, но имеющего иную правовую форму выражения, когда само наличие интереса требует выявления и подтверждения) может также способствовать участие в рассматриваемых делах прокурора с целью дачи заключения по делу.
Давая заключение, как указывается в литературе, прокурор выступает независимым помощником суда, призванным способствовать вынесению законного и обоснованного решения субъектом судебного познания, в отличие от инициативной формы его участия, где он выступает в качестве субъекта судебного доказывания, пришедшего в суд, чтобы доказать уже имеющуюся у него убежденность в необходимости удовлетворения изложенных в его заявлении требований в защиту прав и интересов других лиц <1>. Заключение прокурора является результатом применения материального, гражданско-процессуального права, представляет собой комплекс мыслительных и фактических, организационных и юридических операций, имеющих целью обеспечить нормальное течение процесса реализации правовых предписаний <2>.
--------------------------------
<1> Осокина Г.Л. Гражданский процесс: Общая часть. М., 2006. С. 226.
<2> Исаенкова О.В., Григорьев А.Н. Участие прокурора в исковом производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 3. С. 12.

Необходимость привлечения прокурора в дела с участием государства с целью дачи заключения признавалась и в дореволюционном законодательстве. В ст. 1290 Устава гражданского судопроизводства (УГС) указывалось, что решения суда по делам казенного управления "постановляются не иначе, как по выслушивании заключения прокурора". Авторы Устава обосновывали необходимость такой меры следующими аргументами, сохраняющими свою актуальность и на сегодняшний день: это правило необходимо, "дабы доставить и означенным делам ту меру защиты, какою на суде пользуются стороны, не могущие лично защищать свои интересы" <1>.
--------------------------------
<1> Устав гражданского судопроизводства с изложением рассуждений, на коих они основаны. Книга третья [Электронный ресурс]. URL: http://psh.spb.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=77 (дата обращения: 17.09.2016).

Необходимость сохранения полномочий прокурора по даче заключения в гражданских делах (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ), вступлению в дело в целях обеспечения законности в экономических спорах (ч. 5 ст. 52 АПК РФ) в современном процессе обосновывается установлением повышенного контроля за соблюдением прав и интересов лиц, воплощающих конституционно охраняемые ценности - жизнь, здоровье, право на труд, жилище и др., а также публичных интересов, реализуемых в деятельности органов власти и юридических лиц. Очевидно, что споры, в которых присутствуют обе группы интересов, контроль за надлежащей защитой которых должен осуществлять прокурор, да еще и в условиях противоположности этих интересов, обязательно требуют использования дополнительного надзорного средства, которым выступает заключение прокурора.
Особенности субъектного состава дел с участием государства должны найти адекватное продолжение в процессуальном статусе участников, а именно в наделении властных субъектов дополнительными процессуальными обязанностями; суть идеи составляет обеспечение реализации принципа состязательности и равноправия сторон с различным статусом и возможностями в материальных правоотношениях.
М.И. Брагинский применительно к гражданскому праву выделяет две формы "выравнивания" участников имущественного оборота: 1) признание за слабой стороной дополнительных прав (а равно уменьшение ее ответственности); 2) установление для сильной стороны дополнительных обязанностей либо усиление ее ответственности <1>. "Выравнивание" положения сторон и создание гарантий для "слабой" стороны - в не меньшей степени значимая задача и для гражданского, и для арбитражного процесса. Однако положений процесса, непосредственно направленных на поддержание основ состязательности в спорах с публично-правовыми образованиями, оказывается явно недостаточно. Фактически до недавнего времени все они сводились к нормам, определяющим активность суда в процессе, и некоторым процессуальным фикциям.
--------------------------------
<1> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения (книга 1). М., 2001. С. 793.

Добиться "выравнивания", гарантировать реальную, а не номинальную состязательность в делах с участием государства можно, как нам представляется, путем возложения дополнительных обязанностей на публично-правовые образования в лице их органов.
Первый шаг на этом пути уже сделан с принятием Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти" (далее - Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 220-ФЗ), возложившего на органы публично-правовых образований (наряду с организациями) обязанность после первого судебного извещения самостоятельно предпринимать меры по получению дальнейшей информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи (ч. 2.1 ст. 113 ГПК РФ).
Этим же актом предусмотрена высылка лицам, участвующим в деле, но не присутствующим в судебном заседании, - органам государственной власти, органам местного самоуправления, иным органам и организациям, копии решений, определений суда посредством их размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в режиме ограниченного доступа (ч. 2 ст. 214, ч. 2 ст. 227 ГПК РФ).
Как нами указывалось в работах, непосредственно посвященных данной проблематике: "Учитывая высокую степень оснащенности органов компьютерной техникой, соответствующими специалистами, наличие иных ресурсных возможностей, полагаем вполне обоснованным, более того, необходимым подобный дифференцированный подход к правам и обязанностям участников процесса. Он стимулирует также надлежащую самостоятельность и процессуальную активность органов, вполне соответствующую их возможностям и полномочиям. Обозначившаяся тенденция возложения на публично-правовые образования в лице их органов дополнительных процессуальных обязанностей с учетом наличия у них широких, в том числе информационных, возможностей должна, полагаем, получить дальнейшее развитие" <1>.
--------------------------------
<1> Смагина Е.С. Новые обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 3.

Специалистами предлагается также "обязать государственные органы (например, прокуратуру Российской Федерации, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу), внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования) при обращении в суд за защитой государственных и общественных интересов использовать электронную форму подачи документов" <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Малешин Д.Я., Филатова М.А., Ярков В.В. Тенденции развития современного гражданского процесса (По материалам XIII Всемирного конгресса процессуального права, 2007 г.) // Вестник ВАС РФ. 2008. N 11. С. 97.

Развитие состязательности процесса, эффективную защиту интересов частных лиц в спорах с властью должны также обеспечивать и иные дополнительные обязанности государственных органов и органов местного самоуправления, к которым могут, по нашему мнению, относиться: обязанность ссылки в исковом заявлении на нормы права, обязанность раскрытия доказательств, обязанность явиться, если явка органа, действующего от имени публично-правового образования, будет признана судом обязательной. Указанные обязанности будут подробнее раскрыты ниже, при характеристике применения отдельных институтов гражданского и арбитражного процесса в делах с участием государства.
В завершение отметим, что дополнительные процессуальные обязанности органов, действующих от имени публично-правовых образований, необходимы не только для создания равных условий для "слабой" стороны, но и для защиты публичных интересов, проводником которых является государство.
Публичные интересы как интересы отдельных социальных групп или всего общества в целом, отражающие насущные потребности жизнеобеспечения и нормального развития, должны иметь соответствующее выражение в деятельности органов государства, минимально зависеть от усмотрения указанных органов и отдельных должностных лиц, что укладывается в общие представления о процессуальной правоспособности публично-правовых образований и деятельности их органов в соответствии с установленной законом компетенцией. Процессуальные средства обеспечения такой активности должны включать дополнительные процессуальные обязанности органов, действующих от имени государства. Если при отстаивании собственных интересов лица распоряжаются своими правами по своей воле и вполне обоснованно несут риск неблагоприятных последствий ненадлежащей процессуальной активности, то при защите публичных интересов ситуация принципиально иная. Такая защита - обязанность соответствующих органов, которая нуждается в подкреплении соответствующими процессуальными обязанностями, лишающими ее декларативности, обеспечивающими ее исполнение вне зависимости от желания отдельных лиц, предотвращающими злоупотребления с их стороны.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!