2.2. Принятие обеспечительных мер
в делах с участием государства
Особенности обеспечительных мер в делах с участием государства определяются характеристикой материального правоотношения, лежащего в основе спора, его объекта, последствий введения обеспечительных мер для развития такого правоотношения. В данном случае разумного "выравнивания" путем исключения принятия отдельных обеспечительных мер, просто невозможных или парализующих удовлетворение стратегических и повседневных публичных интересов, отстаиваемых государством, требует положение именно "сильной" стороны. Наличие у государства средств для исполнения по денежным обязательствам во всех случаях, в рамках обеспечительных мер оказывает непосредственное влияние на цели применения таких мер и гарантии для стороны "слабой".
Оценка необходимости принятия обеспечительной меры в каждом деле - непростая задача суда, решение которой невозможно без анализа существующего состояния правоотношения, из которого возник спор (статика), и перспектив его развития, последствий принятия мер (динамика). Два этих фактора различны по сути, но неразрывно связаны. Характер спорного материального правоотношения, особенности его субъектного состава, а также объекта определяют оптимальность внутренней взаимосвязи избранной меры и обеспечиваемого требования, что отражается в таких свойствах, как соразмерность, срочность, своевременность. Последствия же введения обеспечительных мер затрагивают уже не только внутренние, но и внешние по отношению к спорному правоотношения, определяя перспективы исполнения решения суда по конкретному делу и масштаб влияния обеспечительной меры на сопутствующие правоотношения.
Процессуальные нормы, устанавливающие основания, условия и порядок принятия обеспечительных мер, определяют зачастую общие рамки оценки судом названных (статического и динамического) факторов. Лишь иногда с учетом характера и особенностей материального правоотношения непосредственно указываются допустимые обеспечительные меры (например, ст. 1302 ГК РФ, ст. 225.6 АПК РФ). Определение же точных практических ориентиров становится прерогативой судебной практики.
Постановление Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер", выделяя ряд общих для различных категорий дел обстоятельств, подлежащих учету при применении обеспечительных мер, добавляет, что особенности применения обеспечительных мер в отдельных сферах правоотношений могут быть установлены нормами законов либо международных договоров Российской Федерации. При оценке доводов заявителя в соответствии с ч. 2 ст. 90 АПК РФ арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду и предотвращение нарушения публичных интересов или интересов третьих лиц при принятии обеспечительных мер. Кроме того, рассматривая заявления о применении обеспечительных мер, суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными ч. 2 ст. 90 АПК РФ.
Непосредственно посвящено особенностям применения обеспечительных мер в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". Для исследуемой проблематики это Постановление представляет существенный интерес, поскольку касается споров хоть и публично-правового характера, но с аналогичным составом субъектов, особенности одного из которых - публично-правового образования - проявляются и в частноправовых конфликтах. В информационном письме перечисляются дополнительные основания для отказа в принятии обеспечительных мер в административном судопроизводстве в арбитражных судах. Так, отсутствие последствий, установленных ч. 2 ст. 90 АПК РФ, как основание для отказа в принятии обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого акта, решения дополнено указанием - "за исключением случаев, когда такие последствия напрямую вытекают из существа оспариваемого акта, решения" (п. 2 информационного письма ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83).
Прямо определяется, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действия акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора (п. 3 Информационного письма ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83). Пункт 6 этого Письма определяет, что, если заявитель ходатайствует о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения о взыскании с него денежной суммы или изъятии иного имущества и нет убедительных оснований полагать, что по окончании разбирательства по делу у заявителя будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемого акта или решения, арбитражному суду рекомендуется удовлетворять ходатайство только при условии предоставления заявителем встречного обеспечения. Далее в информационном письме ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 следуют разъяснения относительно недопущения применения обеспечительных мер исходя из толкования положений материального законодательства, в частности Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности".
Из приведенных положений видно, что дифференциация оснований введения обеспечительных мер практикой в зависимости от характера спора, регулирующего материальные правоотношения законодательства, часто заканчивается признанием невозможности принятия конкретной обеспечительной меры по той или иной категории дел <1>. А пути достижения максимальной эффективности и пропорциональности обеспечительных мер соответственно обнаруживаются прежде всего в области материально-правовых особенностей правоотношений, лежащих в основе спора.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Пленума ВАС РФ от 9 июля 2003 г. N 11 "О практике рассмотрения арбитражными судами заявлений о принятии обеспечительных мер, связанных с запретом проводить общие собрания акционеров".
Ученые-процессуалисты довольно лояльно оценивают активность правоприменителей в рассматриваемой сфере, подвергая критике отдельные основания принятия или непринятия обеспечительных мер, генерированные практикой, но не отрицая саму возможность их возникновения <1>. Однако нередко их рассуждения также приводят к выводам о принципиальной невозможности применения обеспечительных мер в отдельных категориях споров исходя из сущности материальных правоотношений, лежащих в основе этих споров <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М., 2006. С. 207 - 217.
<2> См.: Новичкова З.Т. Обеспечение иска в советском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 34.
Так, В.М. Шерстюк отмечает, что арбитражный суд в порядке обеспечения исполнения решения не вправе наложить арест на имущество, денежные средства юридического лица, если принято решение о его ликвидации и создана ликвидационная комиссия, так как это фактически изменит порядок удовлетворения требований кредиторов, установленный ст. 64 ГК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Шерстюк В.М. Арбитражный процесс (в вопросах и ответах). Комментарии, рекомендации, предложения по применению Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М.: Городец, 2004. С. 54.
Д.Б. Абушенко, разграничивая запрещающие и обязывающие соответствующие органы обеспечительные меры, отрицает возможность применения последних при совпадении их с предъявленным материально-правовым требованием, поскольку "искомый для заявителя материально-правовой результат может быть достигнут не иначе как при рассмотрении дела по существу" <1>.
--------------------------------
<1> Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М., 2006. С. 192.
Опасаясь распространенной практики злоупотреблений при заявлении о принятии обеспечительных мер, Е.Б. Лупарев указывает на необходимость конкретизации мер предварительной защиты в рамках административного судопроизводства: "...представляется, что суду частью 2 ст. 85 КАС РФ даны неконкретизированные полномочия по применению иных обеспечительных мер, помимо приостановки оспариваемого решения и запрета совершать определенные действия, что создает почву для нарушений баланса личных и публичных интересов в административном процессе" <1>.
--------------------------------
<1> Лупарев Е.Б. Поддержание баланса личных и публичных интересов в сфере государственного управления в свете Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. N 11.
В число категорий споров, в отношении которых по меньшей мере требуется разъяснение о запрете или ограничении применения обеспечительных мер в зависимости от характера материального правоотношения и последствий их введения, должны, полагаем, попасть и гражданско-правовые споры с участием государства и иных публично-правовых образований.
Речь идет прежде всего о невозможности применения обеспечительных мер в отношении имущества, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности. Поскольку такое имущество не может быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, залога или отчуждаться в иной форме, то на него не может быть и обращено взыскание по решению суда в ходе исполнительного производства. Как подчеркнул ВАС РФ в Определении от 27 апреля 2011 г. N ВАС-5033/11, по смыслу Закона об исполнительном производстве арест имущества должника в качестве обеспечительной меры допускается в отношении такого объекта, который может быть реализован либо передан взыскателю. Соответственно, принятие обеспечительных мер в отношении такого имущества по искам к государству лишается основания (ч. 2 ст. 90 АПК РФ и ст. 139 ГПК РФ).
Не имеет практического смысла и наложение ареста на денежные средства на счетах государственных органов или органов местного самоуправления по искам к публично-правовым образованиям. Здесь вполне подходит обоснование, приводимое Е.Р. Александровой в отношении налоговых споров: "Что касается принятия обеспечительных мер в связи с невозможностью исполнения решения суда, то указанное обстоятельство вообще не может служить основанием для приостановления действия оспариваемого акта госоргана, поскольку невозможно представить ситуацию, когда у государства отсутствовали бы денежные средства для возврата неправомерно взысканных сумм... У государства же во всех случаях имеются денежные средства, необходимые для исполнения судебного акта" <1>. Помимо этого очевидно, что не потеря, а даже временная невозможность использования денежных средств способна негативным образом сказаться на решении публичных задач, реализации полномочий органов публично-правовых образований.
--------------------------------
<1> Дискуссия. Часть 3 статьи 199 АПК РФ. Практика применения. URL: http://rn.vologda.arbitr.ru/welcome/show/633200023/458200251?stayHere=1 (дата обращения: 05.10.2016). Новейшая судебная практика демонстрирует учет судами этих обстоятельств, обеспечительные меры накладываются на имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, только по искам в отношении этого имущества, а не по денежным обязательствам. См., например: Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2019 г.; Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 октября 2019 г. по делу N А32-10286/2019, от 26 мая 2020 г. по делу N А20-4978/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем также, что применение обеспечительных мер в виде запрета действий государства-ответчика по реализации своих каждодневных управленческих функций также недопустимо. Прежде всего это относится к действиям в отношении объектов стратегического значения, имеющих социальную значимость, обеспечивающих насущные потребности населения (к примеру, объектов ядерной промышленности), поскольку остановка их деятельности угрожает системам жизнеобеспечения и безопасности страны.
Приведенные мотивы, исходя из анализа практики, во многих случаях становятся причиной отказа в принятии обеспечительных мер в отношении государственного и муниципального имущества; тенденция к их учету имеется <1>. Отсюда возникает вопрос: чем же неудовлетворительны для построения конструкции процессуальных особенностей участия государства в процессе те разъяснения о принятии обеспечительных мер, которые содержатся, в частности, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. N 55? Ответ может быть таким: своей предназначенностью, направленностью на столкновение в споре частных интересов. Буквальное толкование названных положений ("обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон" и "предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц") убедительно об этом свидетельствует. Они не рассчитаны на случаи столкновения частного и публичного интереса непосредственно в споре; случаи, когда публичный интерес рассматривается не как нечто внешнее, могущее обойтись абстрактной трактовкой, а именно как конкретный, выражаемый одной из сторон коллективный интерес. Суды в имеющейся позитивной практике применяют разъяснения скорее по аналогии, интуитивно определяя то, что должно иметь строгие ограничения. Оставлять исключительно в судейской дискреции оценку фактора баланса частных и публичных интересов при их непосредственном противостоянии, вкупе с необходимостью оценки, как уже упоминалось, массива специального отраслевого законодательства, касающегося правового режима государственной и муниципальной собственности, вряд ли верно.
--------------------------------
<1> См., например: Постановления Шестого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2013 г. N 06АП-2767/2013; Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 ноября 2012 г. N 09АП-19416/2012; Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2019 г.; Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2019 г. по делу N А15-5270/2018, от 3 июля 2020 г. по делу N А18-2841/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Учитывая общеполезные цели и порядок использования имущества государства и иных публично-правовых образований, при принятии обеспечительных мер в цивилистическом процессе с участием таких субъектов судам необходимо исходить из следующего:
- приоритета публичного интереса по требованиям о денежных взысканиях с публично-правового образования, цели применения обеспечительных мер в отношении конкретного государственного или муниципального имущества по таким требованиям нивелируются отсутствием принципиальных препятствий к исполнению публично-правовым образованием решения суда;
- невозможности применения обеспечительных мер по искам к публично-правовым образованиям в отношении имущества, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности;
- недопустимости вмешательства в осуществление государством властно-управленческих полномочий в рамках правоотношений, напрямую не связанных с предметом спора или связанных с ним, но имеющих значение для обеспечения жизненно важных стратегических и (или) повседневных потребностей общества.
Введение ограничений на применение обеспечительных мер в делах с участием государства и иных публично-правовых образований не способно каким-либо образом подорвать начала состязательности или привести к иным нарушениям в ходе судопроизводства. Безусловно, в этой ситуации руководящие разъяснения высшего суда сняли бы многие спорные вопросы, но решение требуется нормативное, комплексное, демонстрирующее в рамках института обеспечительных мер взаимосвязь материального и процессуального законодательства.
