2.3. Заключение мирового соглашения
в делах с участием государства
Заключение мировых соглашений в делах с участием государства, пожалуй, наиболее наглядно демонстрирует формальность постулатов о равенстве публично-правовых образований и частных лиц как в материальных, так и в процессуальных правоотношениях. Диалектика частных и публичных интересов в их столкновении, реализация право- и интересоспособности государства в материальных и процессуальных правоотношениях, формирование воли частных лиц во взаимоотношениях с лицом, наделенным властными полномочиями, широкие ресурсные возможности и порядок заключения государством договоров, соотносимые с и без того неоднозначной правовой природой мирового соглашения, приводят к возникновению ряда проблем допустимости мировых соглашений в делах с участием государства.
В задачу настоящего исследования не входит освещение правовой природы и порядка заключения соглашений в цивилистическом процессе (и мировых соглашений, в частности), подробный анализ которых представлен в работах, непосредственно посвященных этой тематике <1>. Отметим лишь те позиции, которые будут иметь принципиальное значение для выводов в рамках рассматриваемого вопроса, - мировые соглашения в делах с участием государства.
--------------------------------
<1> См., например: Елисеев Н.Г. Процессуальный договор. М., 2015; Шеменева О.Н. Роль соглашений сторон в гражданском судопроизводстве. М., 2017.
Публично-правовая природа государства и характер отстаиваемых им интересов, не утрачиваемые при вступлении в гражданско-правовые отношения, в том числе договорные, заставляют прежде всего обратиться к оценке характера сделки, лежащей в основе мирового соглашения.
В научной литературе отсутствует единство мнений относительно правовой природы мирового соглашения. Ряд авторов рассматривают мировое соглашение как процессуально-правовой институт с присущими ему публично-правовыми признаками <1>. Р.Е. Гукасян писал, что мировое соглашение представляет собой способ разрешения спора самими спорящими сторонами на взаимоприемлемых для них условиях <2>. М.А. Гурвич подчеркивал, что мировое соглашение является "не процессуальным договором, а юридическим составом более сложным, в который входят договор, в смысле сделки гражданского права, и ряд элементов процессуального значения" <3>. Большинство процессуалистов разделяют указанную позицию, разница взглядов представлена лишь в оценке приоритетности материальных и процессуальных элементов в мировом соглашении <4>. Так, В.В. Ярков определяет мировое соглашение как гражданско-правовой договор, заключаемый сторонами спора на взаимосогласованных ими условиях и подлежащий обязательному утверждению судом <5>. И.А. Ясеновец также рассматривает мировое соглашение как гражданско-правовой договор, направленный на устранение спорности правоотношений сторон посредством внесения в них определенности либо их изменения или прекращения <6>.
--------------------------------
<1> Шумский Д.И. Вопросы правового регулирования мирового соглашения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений // Право и политика. 2009. N 5. С. 106.
<2> Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1971. С. 29.
<3> Советский гражданский процесс / Под ред. М.А. Гурвича. М.: Высшая школа, 1975. С. 125.
<4> См.: Жукова Т.В. Сущность мирового соглашения как смежного института гражданского права и процесса // Закон. 2008. N 1.
<5> Ярков В.В. Мировое соглашение в конкурсном производстве // Юрист. 2002. N 11. С. 35.
<6> Ясеновец И.А. Мировое соглашение в арбитражном процессе: актуальные проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10.
Судебная практика также восприняла представление о мировом соглашении как о сделке, условия которой определяются нормами материального права, а форма совершения и процессуальные последствия - нормами процессуального права <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 июня 2013 г. N Ф06-4036/13 по делу N А72-13281/2012; Московского округа от 4 июля 2013 г. N Ф05-6458/13 по делу N А41-341/2013; Поволжского округа от 10 октября 2012 г. N Ф06-7097/12 по делу N А65-13619/2012.
М.А. Рожкова пишет, что мировое соглашение есть мировая сделка, нуждающаяся в судебной форме. Мировая сделка определяется автором как взаимный возмездный договор, который заключается сторонами гражданского правоотношения в целях защиты гражданских прав и служит основанием для подтверждения, изменения, прекращения и возникновения гражданских прав и обязанностей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Рожкова М.А. Мировая сделка: использование в коммерческом обороте. М., 2005.
В.В. Лисицин и С.Д. Матвеева под мировой сделкой понимают гражданско-правовой договор, заключаемый сторонами, связанными спорным (неопределенным, сомнительным) гражданским правоотношением, в целях защиты принадлежащих им субъективных гражданских прав, в силу которого стороны идут на взаимные уступки или совершают встречные предоставления для прекращения имеющегося либо предотвращения возможного между ними спора. Ученые относят к признакам мировой сделки следующие: гражданско-правовой характер договора; правовую цель, состоящую в защите субъективных гражданских прав сторон; выражение согласованной воли как минимум двух сторон (двух- или многосторонность сделки); взаимность уступок или возмездность сделки, поскольку каждая из сторон связана обязанностью предоставления встречного удовлетворения другой стороне <1>.
--------------------------------
<1> Лисицин В.В., Матвеева С.Д. Мировая сделка как гражданско-правовое явление: понятие, сущность, признаки // Юрист. 2016. N 12.
Названные признаки мировой сделки как гражданско-правового договора, определяющие материально-правовую сущность мирового соглашения, по мнению данных авторов, не позволяют отождествлять мировое соглашение и иные соглашения, заключаемые в рамках гражданского судопроизводства, в частности соглашения, заключаемые по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Но есть и прямо противоположная позиция по вопросу соотношения мирового соглашения и соглашения, заключаемого по делам, возникающим из публичных правоотношений. В. Анохин и В.В. Блажеев допускают заключение мировых соглашений по делам, возникающим из публичных правоотношений <1>. Е.Р. Русинова и Е.М. Цыганова полагают, что квалификация мирового соглашения как гражданско-правового договора сужает содержательный элемент мирового соглашения, закрывая возможность заключения мировых соглашений по спорам, возникающим не из гражданско-правовых отношений. Поэтому более верными им представляются определения тех авторов, которые признаком мирового соглашения называют его договорный характер, не ограничивая его отраслевой принадлежностью <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Анохин В. Мировое соглашение в арбитражном процессе // Хозяйство и право. 2000. N 6. С. 62; Заключение соглашения в порядке ст. 190 АПК РФ. (Дискуссия) // Арбитражная практика. 2004. N 1.
<2> Русинова Е.Р., Цыганова Е.М. Проблемы заключения мирового соглашения при рассмотрении публично-правового спора в арбитражных судах // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 1. С. 34 - 38.
До недавнего времени полемика по обозначенной проблеме заключения мировых соглашений по делам, не возникающим из гражданских правоотношений, включала лишь обсуждение положений ст. 190 АПК РФ, предусматривающей, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.
В настоящее время дискуссия неминуемо затронула и соглашение о примирении, возможность заключения которого по делам, возникающим из публичных правоотношений, предусмотрена КАС РФ. Так, отстаивая близость двух институтов (мировое соглашение и соглашение о примирении), О.Н. Шеменева указывает, что в основе судебного мирового соглашения сегодня могут лежать материально-правовые соглашения различной отраслевой принадлежности. Главное, чтобы возможность их достижения не исключалась по смыслу норм материального права. И в этом материально-правовые составляющие мирового соглашения и соглашения о примирении субъектов публично-правовых споров ничем не различаются <1>.
--------------------------------
<1> Шеменева О.Н. Соглашение о примирении в административном судопроизводстве: принципиальная допустимость и соотношение с мировым соглашением в гражданском процессе // Юрист. 2016. N 10.
Позиции ученых, допускающих заключение мировых соглашений, в основе которых лежат материально-правовые соглашения различной (не только гражданско-правовой) отраслевой принадлежности, выглядят более сбалансированными, отвечающими очевидно обозначившимся тенденциям и потребностям законодательного регулирования, в том числе и в области заключения мировых соглашений в делах с участием государства, - развитие инициативы участников процесса, их сотрудничество, ускорение, упрощение рассмотрения дел, разгрузка судов. Жесткая привязка мирового соглашения к гражданско-правовой сделке делает институт мирового соглашения менее жизнеспособным, менее гибким, фактически закрывая возможность примирения в тех случаях, когда материальное правоотношение носит комплексный характер, как это и происходит в большинстве случаев участия государства в гражданском обороте.
Повторим, что участие публично-правового образования в гражданских правоотношениях на началах равенства с иными субъектами не лишает его статуса публично-правового, властного субъекта. Вступление публично-правовых образований в гражданские правоотношения регулируется не только нормами частных, но и нормами публичных отраслей законодательства - бюджетного, валютного, административного, антимонопольного, приватизационного и др. Оно имеет определенную специфику, заключающуюся в следующем: в реализации органами, выступающими в гражданских правоотношениях от имени публично-правового образования, публичного интереса; наделении этих органов определенными полномочиями, выход за пределы которых не допускается; порядке формирования волеизъявления данных субъектов гражданских правоотношений; правовом режиме объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности; порядке заключения гражданско-правовых договоров публично-правовыми образованиями в лице их органов.
При возникновении спора действие указанных факторов дополняется появлением новых, связанных с переходом правоотношения в стадию конфликтности, формированием и отстаиванием определенной правовой позиции, затрудняющих достижение мирового соглашения в сравнении с заключением сделок в рамках нормального хозяйственного оборота.
Добавляется и собственно процессуальная составляющая мирового соглашения - утверждение его судом. В условиях спора субъектов, объективно обладающих неравнозначными возможностями, суд, призванный стоять на страже всех интересов, должен реагировать на ущемление интересов "слабой" стороны, не допуская ни серьезного дисбаланса, ни завуалированного нарушения или обхода закона.
Таким образом, представляется, что общими положениями гражданского законодательства о заключении публично-правовыми образованиями гражданско-правовых сделок в случае с мировыми соглашениями обойтись столь же сложно, как и общими положениями процессуального законодательства о порядке утверждения мировых соглашений судом. Убеждены, что каждый из названных факторов требует учета при заключении государством и иными публично-правовыми образованиями мирового соглашения и при утверждении его судом. Остановимся на них подробнее.
К основаниям для отказа в утверждении мирового соглашения относятся противоречие его закону и нарушение прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 39 ГПК РФ, ч. 6 ст. 141 АПК РФ). Несмотря на отсутствие прямого упоминания в нормах о публичных интересах, не приходится сомневаться в том, что нарушение этой группы интересов мировым соглашением повлечет отказ суда в его утверждении. Кроме того, учитывая императивно определенные нормативными актами полномочия органов, направленные на удовлетворение публичных интересов, их действия по заключению мирового соглашения, противоречащие таким интересам, могут рассматриваться как противоречащие закону. Соответственно, утверждение судом мирового соглашения, противоречащего публичным интересам, будет основанием для отмены постановления суда о прекращении производства по делу в вышестоящих инстанциях (ст. 330, 387, 391.9 ГПК РФ, ст. 270, 288, 291.11, 308.8 АПК РФ). Судебная практика выработала по рассматриваемому вопросу достаточно устойчивые позиции, отраженные, в частности, в п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 июля 2014 г. N 50 "О примирении сторон в арбитражном процессе" (далее также - Постановление Пленума ВАС РФ N 50) и воспроизводимые в решениях нижестоящих судов <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановления Арбитражного суда Московского округа от 11 мая 2016 г. по делу N А40-171182/14; Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2016 г. по делу N А19-10782/2015; Президиума Владимирского областного суда от 8 апреля 2013 г. N 44г-7/2013; Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 сентября 2014 г. по делу N А32-35474/2013 и др.
Полномочия органов, действующих от имени публично-правовых образований, в том числе по заключению гражданско-правовых договоров, определяются нормативными правовыми актами, регулирующими их правовой статус и деятельность. Выход за пределы этих полномочий при заключении любых соглашений не допускается. Указанное положение нашло отражение в разъяснениях высшего суда по отношению к соглашениям, заключаемым по делам, возникающим из публичных правоотношений, но, на наш взгляд, оно полностью применимо и к мировым соглашениям, заключаемым органами от имени публично-правового образования, по делам, возникающим из гражданских правоотношений. В п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность. Ограничения можно наблюдать и в п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ N 50.
Основная идея приведенных разъяснений, по нашему мнению, относящаяся и к мировым соглашениям публично-правовых образований по гражданско-правовым спорам, заключается в том, что органы не вправе согласовывать условия, изменяющие требования закона, при этом они вправе действовать в пределах своих полномочий, предоставляющих им право выбора, усмотрения.
Гражданские правоотношения в несравненно большей степени, чем публично-правовые, пронизаны началами диспозитивности, что, с одной стороны, предполагает, что условиями мировых соглашений, заключенных органами публично-правовых образований, по гражданско-правовым спорам может охватываться более широкий спектр действий помимо признания фактов. С другой же стороны, определяющим фактором будет соответствие этого действия публичным интересам, что существенным образом ограничивает усмотрение органа при заключении мирового соглашения и заставляет суд, как уже упоминалось, оценивать такое соответствие при проверке содержания мирового соглашения. Так, достаточно трудно представить себе ситуацию, когда по спору об исполнении государственного контракта на поставку угля для отопления жилищ граждан соответствующий орган согласовывает поставку в меньшем объеме или прекращает это обязательство отступным (ст. 409 ГК РФ) или новацией (ст. 414 ГК РФ).
Следовательно, свобода договора (ст. 421 ГК РФ) в случае с мировым соглашением, заключаемым публичным образованием в лице его органов, существенно ограничена и всецело определяется целью вступления публично-правовых образований в гражданские правоотношения и целью их участия в процессе. Обе эти цели сводятся к удовлетворению и защите публичных интересов.
Значение для мировых соглашений, заключаемых по гражданско-правовым спорам с участием публично-правовых образований, имеет не просто возможность той или иной уступки, но и ее эквивалентность уступкам противоположной стороны, соотносимую с преследуемыми публичными интересами.
В научной литературе эквивалентность уступок в рамках мирового соглашения не рассматривается как условие заключения мирового соглашения и утверждения его судом <1>. В.А. Рясенцев писал, что "неэквивалентность взаимных уступок не является препятствием для признания мировой сделки действительной" <2>. Но в современных работах совершенно справедливо отмечается, что эквивалентность, согласованная сторонами, не должна переходить в совершенную несоразмерность, так как в этом случае она способна навести на подозрения в мотивах заключения мирового соглашения: это может быть притворная сделка, кабальная сделка, сделка, совершенная под влиянием обмана, и т.д. В связи с чем речь о недействительности уже вполне может идти (ст. 168 - 179 ГК РФ) <3>.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское уложение: Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского уложения: С объяснениями, извлеченными из трудов Редакционной Комиссии и с приложением законопроекта об авторском праве, одобренного Государственной Думой. Том второй / Сост. А.Л. Саатчиан / Под ред. И.М. Тютрюмова. СПб.: Издание книжного магазина "Законоведение", 1910.
<2> Рясенцев В.А. Мировые сделки (соглашения) // Социалистическая законность. 1984. N 12. С. 27.
<3> См.: Рожкова М.А. Мировая сделка: использование в коммерческом обороте. М., 2005.
В разъяснениях ВАС РФ также подчеркивается, что, если взаимные уступки сторон мирового соглашения, по мнению суда, не являются равноценными, данное обстоятельство не является основанием для отказа в его утверждении (п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ N 50). При этом в п. 14 Постановления устанавливается, что арбитражный суд при рассмотрении вопроса об утверждении мирового соглашения проверяет, соответствует ли проект мирового соглашения императивным нормам действующего законодательства, в том числе о сделках (за исключением случаев, когда такая проверка осуществляется судом только по заявлению соответствующего лица). В п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 16 мая 2014 г. N 28 "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием крупных сделок и сделок с заинтересованностью" определено, что суд не вправе признавать оспоримую сделку недействительной по своей инициативе, он не вправе отказать в утверждении мирового соглашения под предлогом нарушения законодательства о крупных сделках или сделках с заинтересованностью, за исключением случаев, когда имеет место очевидное злоупотребление, при котором может идти речь о ничтожности сделки (в частности, на основании ст. 10 и ст. 168 ГК РФ).
Соответственно, при установлении "очевидных злоупотреблений", свидетельствующих о недействительности сделки, в том числе и мирового соглашения, суду следует на них реагировать. Для мировых соглашений, заключаемых органами публично-правовых образований, это имеет особое значение, поскольку явная неравноценность встречных предоставлений может непосредственно сказаться на публичных интересах, в том числе в удовлетворении жизненно важных потребностей граждан и всего общества.
Проверка судом эквивалентности встречных уступок в мировых соглашениях с публично-правовыми образованиями имеет и еще один важнейший аспект. Учитывая наличие публичного субъекта такого соглашения, речь может идти о навязывании противоположной стороне невыгодных условий мирового соглашения с использованием управленческих, властных полномочий, что также не может остаться без внимания суда. В связи с этим полагаем, что в рамках концепции участия публично-правовых образований в гражданском судопроизводстве <1>, направленной на создание необходимых условий и гарантий защиты, прежде всего противоположной стороны в споре с публично-правовым образованием, равнозначность взаимных уступок должна оцениваться судом отдельно, рассматриваться в качестве условия утверждения мирового соглашения с публично-правовым образованием.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Проблемы обеспечения и защиты публичных интересов: Сборник научных статей. М., 2015. С. 51 - 63.
Суду при решении вопроса об утверждении мирового соглашения необходимо проверить и порядок его заключения. Согласно п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ N 50 арбитражный суд при рассмотрении вопроса об утверждении мирового соглашения исследует фактические обстоятельства спора и представленные лицами, участвующими в деле, доводы и доказательства, дает им оценку лишь в той степени и поскольку это необходимо для установления соответствия мирового соглашения требованиям закона и отсутствия нарушений прав и законных интересов других лиц (ч. 6 ст. 141 АПК РФ). В частности, суд проверяет полномочия лиц, подписавших проект мирового соглашения, и наличие волеизъявления юридического лица на заключение мирового соглашения. Суд также проверяет, возможно ли распоряжение имуществом, являющимся предметом мирового соглашения, имеются ли у такого имущества обременения, соответствует ли проект мирового соглашения императивным нормам действующего законодательства, в том числе о сделках (за исключением случаев, когда такая проверка осуществляется судом только по заявлению соответствующего лица), а также изучает проект мирового соглашения для целей выявления условий, затрагивающих права и законные интересы лиц, не участвующих в деле (с учетом положений п. 3 ст. 308 ГК РФ). Подчеркнем, что проверка судом порядка заключения мирового соглашения может осуществляться и в большем объеме (в Постановлении употребляется словосочетание "в частности").
Мировое соглашение с участием государства и иных публично-правовых образований, помимо проверки на соответствие ГК РФ, обязательно должно быть сопоставлено с законодательством антимонопольным, бюджетным, приватизационным и законодательством о контрактной системе. Порядок распоряжения имуществом, установленный данными актами, может служить препятствием к заключению мирового соглашения.
Заключение договоров, стороной которых является публично-правовое образование, подпадает не только под действие гражданского законодательства, но и специального законодательства, предусматривающего особые процедуры отбора контрагентов, издание актов соответствующих органов и др. К таким актам прежде всего относится Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Учитывая отдельный порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, реализовать который в рамках судебного мирового соглашения не представляется возможным, определение сторонами мирового соглашения условий, требующих соблюдения такого порядка, должно быть прямо ограничено, а судам в каждом случае следует проверять, не подпадают ли условия мирового соглашения под действие норм указанного акта. Судебная практика вскрывает злоупотребления, порожденные отсутствием названных ограничений, в виде, к примеру, представления для утверждения судом мировых соглашений по контрактам, заключенным без проведения соответствующих конкурсных процедур <1>.
--------------------------------
<1> См.: Корнилова У.В. Злоупотребление правами участниками арбитражного процесса при заключении мирового соглашения // Судья. 2017. N 11. Позитивная практика утверждения мировых соглашений касается в основном случаев исполнения контрактов, расчетов по ним. См., например: Определения Арбитражного суда Тульской области от 13 июня 2017 г. по делу N 68-8891/2016; Забайкальского края от 19 мая 2017 г. по делу N А78-5279/2017.
Распоряжение имуществом подпадает под действие и приватизационного законодательства. Применение к мировым соглашениям Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не исключено, но допустимо только при соблюдении целого ряда условий. Прежде всего имущество, подлежащее передаче, должно быть включено в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества или документы планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Участником мирового соглашения должно быть публично-правовое образование в лице органа, который компетентен принимать решение о приватизации. Невозможно использование способа приватизации, связанного с проведением конкурсных процедур с заранее неизвестным победителем (ст. 13 Закона о приватизации). Есть и иные нюансы, относящиеся к приватизации отдельных видов имущества. Такие условия, очевидно, серьезно снижают возможность мировых соглашений, предполагающих применение приватизационных процедур.
Отсутствие учета судом особенностей конкурсных процедур, являющихся обязательными в установленных законом случаях использования и распоряжения государственным имуществом, приводит ни много ни мало к формированию "схемы" обхода закона через утверждение судом мирового соглашения. Утверждая мировое соглашение, суд "обеляет" сделку, которая заключена без предварительного прохождения конкурсных процедур.
Ярчайший пример - следующее дело. ВС РФ отказал Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам, согласившись с позициями нижестоящих судов, установивших, что оспариваемым решением антимонопольного органа Департамент экономики, имущественных отношений и финансового контроля мэрии города Кызыла признан нарушившим ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с передачей муниципального недвижимого имущества ООО "Чеди-Хаан" без проведения торгов. На основании указанного решения Департаменту выдано предписание о прекращении установленного нарушения и необходимости совершить действия, направленные на изъятие из незаконного владения и пользования муниципального недвижимого имущества. Судья кассационной инстанции подчеркнул, что, признавая оспариваемый ненормативный акт антимонопольного органа недействительным, суд апелляционной инстанции верно исходил из установленных по делу фактических обстоятельств, согласно которым спорное муниципальное имущество было передано хозяйствующему субъекту по мировому соглашению, утвержденному Определением Арбитражного суда Республики Тыва от 27 ноября 2015 г. по делу N А69-1917/2015, которое не было обжаловано и вступило в законную силу <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 29 декабря 2017 г. N 302-КГ17-19952 // СПС "КонсультантПлюс".
Действие бюджетного законодательства также затрудняет заключение публично-правовыми образованиями мировых соглашений, ибо на соответствующие нужды должно быть выделено бюджетное финансирование. Отсутствие его в момент заключения соглашения должно осознаваться контрагентом; бюджетная политика не определяется исключительно долгами публично-правовых образований, соответственно, момент поступления денежных средств, как правило, не может быть определен конкретной датой.
Еще одним существенным ограничением при заключении мировых соглашений с публично-правовым образованием выступает особый режим объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Очевидно, что заключение мирового соглашения (включение в соглашение отдельных условий) в отношении объектов, которые могут находиться только в государственной собственности, направленного на их отчуждение, обременение, недопустимо. В судебной практике это рассматривается как препятствие к его утверждению судом <1>, впрочем, не во всех случаях. Кроме того, такое мировое соглашение будет неисполнимо, что судебная практика трактует как основание для отказа в утверждении (Определение ВС РФ от 29 января 2001 г. по делу N 25-Вп00-21) <2>. Согласно п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ N 50 мировое соглашение должно быть исполнимым с учетом правил о принудительном исполнении судебных актов. Распоряжение таким имуществом в рамках мирового соглашения имеет и признаки ничтожной сделки - ст. 174.1 ГК РФ.
--------------------------------
<1> См., например: Определение ВС РФ от 28 ноября 2017 г. N 305-КГ15-2118 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> [Электронный ресурс]. URL: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big1/verhsud_big_9595.htm (дата обращения: 12.01.2020).
Исходя из изложенного, можно заключить, что применение общих норм гражданского законодательства о сделках и положений гражданского процессуального законодательства об отказе в утверждении мирового соглашения в случае его противоречия закону и правам третьих лиц оказывается явно недостаточным для мировых соглашений с участием государства и иных публично-правовых образований. Их заключение должно быть прямо и нормативно связано с ограничениями.
В российском законодательстве имеется опыт установления таких ограничений путем прямого запрета окончания примирением дел казенных управлений в Уставе гражданского судопроизводства (ст. 1289 УГС). В современных условиях при значительной доле участия государства в гражданском обороте подобный полный запрет вряд ли применим. Однако аргументация авторов судебных уставов по принципу "от обратного" заслуживает внимания и вполне созвучна современным реалиям: "Примирение, в общем смысле, есть дело совести, а не закона; все же юридические лица, в том числе казна, могут действовать только по закону: посему, для строгого ограждения ее прав, с коими сопряжено спокойствие и благосостояние всего государства, нельзя допускать, чтобы какое-либо действие лиц казенного ведомства было основано не на законе, а на произволе... Если же, напротив, дозволять в таких делах, в силу закона, примирение на невыгодных для казны условиях, то это значило бы узаконять действия, сопряженные с ущербом казенного интереса, а требовать разрешения вопроса: выгодно ли для казны примирение, значило бы установлять особый порядок рассмотрения дел этого рода..." <1>.
--------------------------------
<1> Устав гражданского судопроизводства с изложением рассуждений, на коих они основаны. Книга третья [Электронный ресурс]. URL: http://psh.spb.sudrf.ru/modules.php?name=norm_akt&id=77 (дата обращения: 17.09.2016).
В рамках рассматриваемых ограничений интересно и регулирование советского периода. Согласно Циркуляру Пленума ВС РСФСР от 7 декабря 1923 г. N 70 при утверждении мировой сделки суду следовало лишь удостовериться в соответствии ее закону, отсутствии явного вреда интересам государства или трудящихся, защите интересов слабой стороны <1>.
--------------------------------
<1> Приведено по: Берлин А.Я. Заключение мирового соглашения под влиянием существенного заблуждения. На базе Определения Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 14 сентября 2015 г. N 309-ЭС15-3840 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. N 12.
Исходя из вышеизложенного, полагаем, что мировое соглашение в делах с участием публично-правовых образований может быть утверждено судом, помимо общих, при совокупности следующих условий:
1) заключение соглашений допускается по смыслу материального закона, определяющего порядок владения, пользования и распоряжения государственным, муниципальным имуществом (антимонопольного, приватизационного, бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе и т.д.);
2) к полномочиям органа, предоставленным ему нормативными правовыми актами, регулирующими его деятельность, относится заключение такого рода соглашений, а сам компетентный орган участвует в процессе от лица публично-правового образования;
3) встречные уступки эквивалентны, отражают баланс частных и публичных интересов, отстаиваемых государством, не допуская непропорциональное ущемление каждого из них (принимая во внимание возможность как искажения органами законного интереса государства, так и навязывания заведомо невыгодных условий противоположной стороне).
Описанные особенности и ограничения мировых соглашений публично-правовых образований должны, как нам представляется, найти отражение в нормах процессуального законодательства и разъяснениях ВС РФ с целью повышения гарантий защиты как публичных, так и частных интересов.
