3.1.1. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел
об истребовании государственного имущества из чужого
незаконного владения
Анализ судебной практики рассмотрения отдельных категорий дел с участием государства наиболее наглядно демонстрирует потребность создания системы процессуальных норм, отражающих самостоятельность защищаемого государством интереса, как закрепленного, так и не закрепленного в субъективных правах, непосредственное участие государства в процессе. Процедуры такого рассмотрения, сложившиеся в советские времена или вновь сформированные, при отсутствии системного подхода к участию государства в цивилистическом процессе отличаются недостаточной приспособленностью для организации действительно состязательного, открытого и равного процесса при столкновении частного и публичного интереса. Правоприменительная практика, руководствующаяся неоднозначными нормами, тяготеет к укоренившимся представлениям, приоритетам и презумпциям, действующим отнюдь не в пользу частных лиц.
Дела с участием государства разделены нами на две группы, исходя из общепринятой классификации имущественных правоотношений, на вещные и обязательственные. Это позволит рассмотреть защиту государственных интересов в двух основных сферах гражданского оборота на примерах наиболее типичных и репрезентативных категорий дел.
Истребование имущества из чужого незаконного владения - имеющий наибольшее распространение и эффективность способ защиты вещных прав любых участников гражданского оборота. Не составляют исключения и публично-правовые образования. Особенности и сложности рассмотрения виндикационных исков с участием публично-правового образования как в качестве истца, так и в качестве ответчика продиктованы не столько характеристиками субъектов (наличие властных полномочий у одной из сторон, неравные ресурсные возможности), сколько объектом иска, составляющим экономическую основу удовлетворения публичных интересов.
Провозглашенное Конституцией РФ признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8) не вполне последовательно отражается в отраслевом законодательстве и вполне непоследовательно - в судебной практике. Нельзя сбрасывать со счетов и историческую инертность, прочно укоренившееся представление о приоритете государственной собственности. Совокупность этих факторов дает основания для дискуссии о сохранении и на современном этапе презумпции государственной собственности на объекты недвижимости, и прежде всего на землю, подкрепляемой положениями п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Справедливая критика установления подобной презумпции с заключением о том, что она представляет собой устаревшую и не соответствующую современным условиям декларацию, подлежащую скорейшей отмене <1>, сталкивается с пониманием земли как особо ценного природного ресурса, используемого и охраняемого в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Обоснованно в трактовке КС РФ земля понимается в двух значениях: как публичное достояние многонационального народа России <2> и как особого рода объект гражданских прав - недвижимость <3>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М., 2007. С. 592. Цит. по: Иванов А.А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. 2016. N 6; Синицын С.А. Презумпция государственной собственности на объекты недвижимости и последствия ее применения в судебной практике // Адвокат. 2014. N 12.
<2> Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // РГ. 2004. Апрель.
<3> Определение КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О // СПС "Гарант".
Уникальные свойства земли определяют необходимость поиска баланса частных и публичных интересов при реализации права собственности на землю. Даже противники презумпции признают сложность ее механической отмены: "...периодически будут возникать ситуации, когда кто-то занял ценный земельный участок (например, на особо охраняемой территории) и даже получил, пусть и сомнительные, документы о правах на него. Общественность будет возмущена и потребует изъять у него эту землю, однако при отсутствии презумпции права государственной собственности, допустим, это нельзя будет сделать. Как быть?" <1>.
--------------------------------
<1> Иванов А.А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. 2016. N 6.
Если для науки диалектика государственной собственности на землю сложна, то для судебной практики - отнюдь, более того, презумпция тут имеет тенденцию распространяться и на иную недвижимость.
В решениях судов по виндикационным искам можно заметить как минимум два направления "поддержки" неприкосновенности государственной собственности на землю и иную недвижимость.
Первое связано с распределением бремени доказывания. Истцом по виндикационному иску должно быть доказано право собственности на имущество, находящееся во владении ответчика (п. 36 Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"). Это непреложное правило либо завуалировано путем облегчения бремени доказывания, либо прямо изменяется судами в свете фактического действия презумпции государственной собственности.
Так, Коллегия по экономическим спорам ВС РФ в Определении от 16 июня 2016 г. N 306-ЭС16-6099 согласилась с Постановлением кассационной инстанции, отменившим акты судов первой и апелляционной инстанций об отказе в иске, в связи с тем, что "истец (Администрация городского округа - город Волжский) не представил в материалы дела доказательств отнесения спорного земельного участка к землям, право государственной собственности на которые не разграничено; у Администрации отсутствует право на обращение с настоящим иском; истец не оспорил правоустанавливающие документы, на основании которых зарегистрировано право собственности ответчика". При этом ВС РФ и суд округа, как будто не замечая ссылку нижестоящих судов на недоказанность наличия права собственности у города Волжский, повторяют, но почему-то не применяют совершенно верное правило, воплощенное в отмененных решениях первой и апелляционной инстанций: "Администрация, осуществляющая распоряжение земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено, вправе обратиться с виндикационным иском в суд, в рамках которого подлежит установлению принадлежность спорного участка к частной или публичной собственности и основания возникновения права собственности ответчика на спорный участок".
В другом деле у ВС РФ не вызвало нареканий такое сочетание выводов нижестоящих судов: "Суд первой инстанции удовлетворил иск в части требования о виндикации спорного участка и отказал в иске в части требований о признании права собственности Российской Федерации на спорный участок и о признании отсутствующим зарегистрированного права собственности ответчика на данный участок исходя из следующего". Возможно, вышестоящий суд видит основания для признания иной формы собственности, например муниципальной, на спорное имущество. Но нет. В итоге решения нижестоящих судов отменяются лишь по причине того, что истец (Росимущество) не предъявил совместно с виндикационным иск о сносе самовольной постройки, расположенной на участке, либо иск о признании права собственности на постройку (Определение от 19 ноября 2015 г. по делу N 308-ЭС15-8731).
Пожалуй, наиболее очевидное подтверждение существования презумпции государственной собственности на землю можно обнаружить в решениях судов по известному делу против ДОСААФ. Игнорируя заявляемые во всех инстанциях доводы ответчика о недоказанности истцом своего права собственности, Коллегия по экономическим спорам ВС РФ вполне "самостоятельно" обосновывает право федеральной собственности на спорный участок ссылками исключительно на нормативные акты, дополняя и без того обширную аргументацию нижестоящих судов (Определение от 30 мая 2017 г. N 309-ЭС17-5369). Таким образом, право собственности государства на землю прямо связывается исключительно с положениями законов, презюмируется.
Для сравнения: в делах о виндикации имущества у государства или иных делах, связанных с признанием и защитой вещных прав, где ответчиком выступает уже само государство, бремя доказывания наличия права строжайшим образом закрепляется за истцом. Со стороны ответчика же не требуется особых усилий для его опровержения. Так, в Определении от 17 сентября 2015 г. N 307-ЭС15-12585 ВС РФ указал, что нижестоящие суды отказали юридическому лицу в удовлетворении виндикационного иска к государству правомерно, так как "незаконность владения ответчиком спорным имуществом не доказана истцом, поскольку зарегистрированное право собственности Российской Федерации не оспорено в надлежащем порядке".
Второе направление действия судебной практики, наглядно демонстрирующее наличие презумпции государственной собственности на недвижимость, - отношение к пропуску государством срока исковой давности по искам об истребовании имущества из чужого незаконного владения.
В Определении от 23 января 2015 г. по делу N 307-ЭС14-241 Коллегия по экономическим спорам ВС РФ упоминает, что, "отказывая в удовлетворении иска, суды исходили из того, что учреждением пропущен срок исковой давности по виндикационному требованию". Внимание этому безусловному основанию для отказа в удовлетворении иска более не уделяется, и кассационная жалоба Министерства обороны РФ и федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны РФ на решения об отказе в виндикационном иске удовлетворяется.
Обе обозначившиеся на практике тенденции, несмотря на негативную их оценку, указывают пути решения проблемы. В сложившейся ситуации, когда ни отмена, ни сохранение презумпции не способны в полной мере обеспечить соблюдение всех групп интересов, и частных, и публичных, наиболее приемлемым решением было бы одновременное открытое признание презумпции и жесткое ограничение ее действия. Декларирование равенства на бумаге и полное игнорирование его на практике способно принести меньше пользы, чем "выведение презумпции из тени", отказ от лицемерного отрицания ее существования и поиск путей закрепления ее в правовом поле в объеме, необходимом для реализации интересов и граждан, и государства.
Полагаем, что эффективного ограничения действия приоритета государственной собственности можно добиться путем установления более длительного срока исковой давности в вещных правоотношениях с государством. Для подтверждения этого подробнее остановимся на единственном существующем в настоящее время примере исключений из действия общих правил об исковой давности в этой области. Пример относится к обязательственным правоотношениям, однако применяемые критерии установления особых правил распространяются и на вещные правоотношения.
В настоящее время исковая давность применяется к правоотношениям с участием государства на равных основаниях с правоотношениями, имеющими иной субъектный состав. Единственным исключением являлись до недавнего времени положения п. 4 ст. 93.4 БК РФ, устанавливавшие, что исковая давность не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств.
История вопроса применения исковой давности в отношениях бюджетного кредитования весьма репрезентативна в свете обозначенных нами проблем. Изначальная полемика развернулась в ходе подготовки и обсуждения проекта Постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах применения Бюджетного кодекса Российской Федерации", в ходе которой были высказаны две противоположные точки зрения о рассмотрении отношений по бюджетному кредитованию как исключительно гражданско-правовых и, соответственно, распространению на них общего срока исковой давности и об отнесении этих отношений к публично-правовым, административным.
Окончательная редакция п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения Бюджетного кодекса Российской Федерации" восприняла первую из приведенных позиций, в то время как законодатель в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ согласился со второй, установив, что исковая давность не распространяется на отношения по бюджетному кредитованию. Авторами, отстаивавшими публично-правовую природу указанных правоотношений, со ссылкой на Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П, приводились заслуживающие внимания аргументы о том, что публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства в случаях, прямо предусмотренных законом. Такое применение при этом ограничивается стадией заключения договора о предоставлении бюджетного кредита. В дальнейшем же организация становится участником бюджетного процесса как получатель бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ) и приобретает соответствующие права и обязанности, предусмотренные ст. 163 БК РФ, носящие бюджетно-финансовый, публично-правовой характер <1>.
--------------------------------
<1> Дорофеев М.В., Старосельский А.С. О новом порядке исчисления сроков исковой давности в бюджетных правоотношениях // Арбитражные споры. 2007. N 3.
Активность ВАС РФ в отстаивании противоположной позиции выразилась в направлении в КС РФ запроса о соответствии Конституции РФ положений п. 4 ст. 93.4 БК РФ, в котором обосновывалась обязательность применения исковой давности для бюджетных требований государства с целью обеспечения правовой определенности и стабильности гражданского оборота, равенства его участников и содействия в отправлении правосудия при исследовании доказательств. Итогом конституционной проверки стало Постановление КС РФ от 20 июля 2011 г. N 20-П, которым положения указанной статьи БК РФ были признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку "установленное ими специальное регулирование сроков исковой давности применительно к требованиям Российской Федерации по обязательствам, возникшим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, обусловлено особым характером данной категории правоотношений, предметом которых являются публичные финансы, выделяемые для поддержки отраслей экономики, субъектов и объектов экономической деятельности, отнесенных в установленном порядке к приоритетам государственной социально-экономической политики, т.е. для удовлетворения государством, выполняющим свою регулятивную функцию, публично значимого интереса, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти законоположения не предполагают установления неограниченного по времени срока исковой давности применительно к указанным требованиям".
Одновременно федеральному законодателю было указано на необходимость установить конкретный временной предел для увеличенного срока исковой давности, предусмотренного п. 4 ст. 93.4 БК РФ. Как справедливо отмечается в особом мнении судьи Г.А. Гаджиева, в данном случае КС РФ фактически изменил положения, ранее подробно изложенные им в Определении от 19 мая 2009 г. N 596-О-О.
Указанное Постановление КС РФ вызвало новый виток дискуссии. В подтверждение публично-правовой природы отношений по бюджетному кредитованию приводились доводы (что характерно, содержащиеся в самом упомянутом Постановлении КС РФ) о социальной направленности бюджетных кредитов, выделяемых с целью поддержки определенной отрасли, являющейся стратегической или значимой для обеспечения безопасности государства, либо субъекта хозяйственной деятельности, имеющего большое экономическое или социальное значение, либо объекта, сбой в функционировании которого может породить неблагоприятные последствия; об особых методах финансового контроля за соблюдением финансовой дисциплины получателями бюджетных средств (ст. 284, 284.1 БК РФ). В итоге констатировался факт "симбиоза" методов правового регулирования бюджетного кредитования, при котором, однако, диспозитивный метод носит условный характер и его действие имеет специфические особенности, обусловленные приоритетом публичных интересов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Богданова А.В. Государственный кредит: публично-правовые отношения, оформленные гражданско-правовым договором // Право и экономика. 2012. N 12.
Так, Ю. Романец указывает, что принцип правовой определенности в случае с нераспространением исковой давности на отношения, связанные с государственным кредитованием, не может пострадать, ибо бюджетные требования не имеют диспозитивности, свойственной отношениям частных лиц, иначе говоря, определенность здесь присутствует безусловно, поскольку государственные органы не наделены правом "прощать" должников <1>. "Уполномоченные государственные органы, - пишет Ю.А. Крохина, - представляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны предпринять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Романец Ю. Правовая определенность или безнаказанность? // ЭЖ-Юрист. 2011. N 49.
<2> См.: Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финансовое право. 2003. N 2.
Следует согласиться с критикой и чисто процессуального аспекта установления срока исковой давности в обозначенных отношениях - утрата, искажение доказательственной базы. Утрата доказательственной базы в наибольшей степени опасна для отношений, подтверждаемых свидетельскими показаниями, в то время как экономические правоотношения оформляются в основном письменными документами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Романец Ю. Указ. соч.
Своеобразным компромиссным итогом развития ситуации стала действующая редакция п. 4 ст. 93.4 БК РФ, введенная Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. N 198-ФЗ, который установил пятилетний срок исковой давности в отношении требований, связанных с бюджетным кредитованием.
Казалось бы, частный вопрос о применении срока исковой давности в отношениях по бюджетному кредитованию, который мы позволили себе осветить столь подробно, еще раз свидетельствует о серьезной системной проблеме определения характера имущественных правоотношений с участием государства. Очевидно, что ни у ученых, ни у правоприменителей, ни у самого законодателя нет четкого представления о данном вопросе, что выражается в бесконечном поиске компромисса на негодных основаниях - признании неравного равным.
Исходя из вышеизложенного, полагаем, что необходимый баланс частных и публичных интересов в области защиты вещных прав государства и иных публично-правовых образований, в частности, при истребовании имущества из чужого незаконного владения, может быть достигнут путем установления более продолжительного <1> срока исковой давности по виндикационным искам таких субъектов в отношении земли и других природных ресурсов - в первую очередь, а также, возможно, и иного имущества, кроме того, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности. Такой срок должен быть меньше срока приобретательной давности для того, чтобы, с одной стороны, позволить гражданам приобрести имущество, которое не нужно его хозяину, бесхозно, теряет свои ценные свойства, а с другой - стимулировать органы власти к активному мониторингу бесхозяйного имущества, постановке его на учет и признанию прав, о чем подробнее речь пойдет ниже.
--------------------------------
<1> Аналогичные предложения можно встретить в литературе: Иванов А.А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. 2016. N 6.
Иной подход требуется в отношении земли и иного имущества, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности в силу прямого указания закона. Исходя из предназначения такого имущества, не без оснований называемого "национальным достоянием (общенародной ценностью)" <1>, для удовлетворения публичных интересов, интересов всего народа следует абсолютно четко, безбоязненно обозначить не только особенности состава <2>, основания возникновения, осуществления права на него, но и приоритет защиты этой части государственной или муниципальной собственности. Традиционные цели установления срока исковой давности в отношении имущества, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности, - установление определенности гражданско-правовых отношений, связи их участников, актуальности правоотношения, сохранности (наличия) объекта правоотношений и собственно наличие доказательств <3> - теряют свой смысл.
--------------------------------
<1> См.: Андреев Ю.Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. N 3.
<2> Тематика и объем настоящей работы не позволяют углубиться в рассмотрение вопроса о составе имущества, которое может находиться исключительно в государственной собственности, однако следует упомянуть, что действующее нормативное регулирование данного вопроса характеризуется разрозненностью и отсутствием единого акта, устанавливающего конкретный перечень имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Пункт 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ определяет такой перечень в самом общем виде, отсылая к соответствующим нормативным правовым актам. Так, к объектам, которые могут относиться к собственности только государства, относятся недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, объекты исторического и культурного наследия федерального значения, железные дороги, атомные электростанции и иное имущество.
<3> Подробнее о целях установления исковой давности в виндикационных исках см.: Моргунов С.В. Виндикация в гражданском праве. М., 2006.
Прежде всего правовая определенность в отношениях государственной или муниципальной собственности наличествует с самого начала и не ограничена временем в гораздо большей степени, чем в упомянутых отношениях бюджетного кредитования. Это происходит благодаря специфике вещно-правовых отношений самих по себе, которые в отличие от обязательственных более статичны, не зависят от исполнения или неисполнения сторонами обязанностей по договору и, соответственно, носят потенциально менее спорный характер, а также благодаря специфике объекта таких правоотношений. Объекты, которые могут находиться только в государственной, муниципальной собственности, определены законом императивно, нахождение их в собственности иных лиц совершенно исключено, что не дает основанных на праве ожиданий, не предполагает даже заблуждений относительно приобретения права собственности на эти объекты у иных лиц. Отсутствует, соответственно, связь между сроком исковой давности и сроком давности владения, позволяющая ставить вопрос о приобретении владельцем права собственности на такой объект.
Вопрос об утрате актуальности правоотношения применительно к исключительно государственной, муниципальной собственности тоже не может ставиться исходя из неоднократно упомянутого целевого предназначения соответствующих объектов, ведь необходимость их для удовлетворения социально значимых, стратегических интересов всего общества будет сохраняться, пока они существуют. Само существование, наличие, неизменность объекта как основание установления срока исковой давности в отношении объектов государственной или муниципальной собственности менее актуальны в отношении природных объектов и более - в отношении иных. Однако тут не следует забывать, что установление исключительной государственной либо муниципальной собственности на них и имеет одной из ведущих целей обеспечение их сохранности, в том числе для будущих поколений.
И наконец, возможность со временем утраты доказательств по виндикационным искам в отношении такой собственности также наименее вероятна, поскольку указанные объекты подвергаются как минимум двум уровням учета - в реестрах государственного или муниципального имущества <1> и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
--------------------------------
<1> См.: Положение об учете федерального имущества (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447).
Исходя из изложенного, представляется необходимым установление особых правил виндикации объектов, которые могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности, включающих их неограниченную виндикацию при незаконном выбытии из собственности публично-правового образования, а также нераспространение на такие иски срока исковой давности. Безусловно, это потребует детального закрепления перечня имущества, находящегося в исключительной собственности государства, муниципальных образований, четкого отделения его от иного государственного, муниципального имущества.
