Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

3.2.1. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами

style="max-height: 50vh;">
3.2.1. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел
о возмещении вреда, причиненного государственными органами,
органами местного самоуправления, а также
их должностными лицами

Среди дел, возникающих из обязательственных правоотношений и предусматривающих взыскание в казну (за счет средств казны) публично-правовых образований, основное место занимают дела о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами (ст. 16, 16.1, 1069, 1070 ГК РФ). Основное место такие дела занимают и по количественному, и по качественному критерию. Последний определяется тем, что дела о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, обладают острой социальной, публичной значимостью в силу сталкивающихся в них интересов и существенными особенностями рассмотрения в силу непосредственного участия в них публично-правовых образований.
Олицетворяющая одно из серьезнейших завоеваний правового государства и имеющая длительную историю становления <1> ответственность государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами, продолжает оставаться одним из наиболее широко обсуждаемых и вызывающих большое количество правоприменительных проблем институтом, обеспечение надлежащей работы которого, судя по развитию законодательства и практики его применения, рассматривается в качестве одного из приоритетов общественно-политического развития.
--------------------------------
<1> Об истории развития законодательства о возмещении вреда, причиненного органами власти, см., например: Афанасьев С.Ф., Григорьева Т.А. Институт гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный виновными действиями суда, и процессуальный механизм его осуществления: вопросы истории // Администратор суда. 2013. N 4; Голубцов В.Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского университета. 2012. N 2; Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. СПб., 2013; Смагина Е.С. Участие государства в гражданском судопроизводстве: историко-правовой анализ // Вестник гражданского процесса. 2013. N 3; Панова И.В. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки // Административное право и процесс. 2014. N 4.

Наиболее существенной и определяющей процессуальную форму защиты прав лиц, которым причинен вред актами, действиями и решениями государственных органов, органов местного самоуправления, является проблема определения правовой природы ответственности указанных органов. Научная дискуссия по рассматриваемому вопросу представлена двумя основными позициями.
Ряд авторов отмечают преимущественно публично-правовую природу ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами. Так, Е.А. Флейшиц считала природу обязательств, регулируемых нормами об ответственности за вред, причиненный властными действиями, отличной от обязательств по возмещению вреда за нарушение гражданских обязанностей и требующей самостоятельного регулирования <1>. Сторонниками подхода, указывающими на то, что этот вид ответственности государства отличается серьезной спецификой (основанием имеет не гражданско-правовые, а властно-управленческие, административные отношения; вред возмещается не причинителем вреда; вред возмещается в особом порядке и за счет особого источника - средств казны) и "не вписывается" в традиционные гражданско-правовые конструкции, являются К.Б. Ярошенко <2>, Б.Т. Безлепкин <3>, Г.В. Григорян <4>.
--------------------------------
<1> Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. М., 1951. С. 123.
<2> Ярошенко К.Б. Возмещение вреда, причиненного гражданам действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 137 - 138.
<3> Безлепкин Б.Т. Возмещение вреда, причиненного гражданину судебно-следственными органами. М., 1979. С. 80.
<4> Григорян Г.В. О возмещении имущественного и морального вреда, причиненного незаконным привлечением к уголовной ответственности // Известия вузов. Правоведение. 2007. N 4. С. 133 - 135.

Противоположное мнение, разделяемое в настоящее время большинством цивилистов, базируется на постулате о единстве имущественной ответственности, поколебать ее объективную основу, вытекающую из компенсаторной природы этой ответственности, не могут никакие субъективные факторы, хотя они могут сузить или расширить объем этой ответственности <1>.
--------------------------------
<1> Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 157; Рахмилович В.А. О противоправности как основании гражданской ответственности // Советское государство и право. 1964. N 3. С. 55; Указанная позиция нашла отражение и в диссертационных исследованиях. См., например: Деревяго В.М. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных организаций, а также должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985. С. 4 - 5.

Именно гражданско-правовые способы защиты прав граждан нацелены на удовлетворение частного интереса каждого конкретного индивида. Ограничение защиты прав граждан публично-правовыми способами противоречило бы конституционному праву на доступ к правосудию <1>. Как отмечает И.А. Тактаева, "система отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причиняемый их органами и должностными лицами, должна строиться не на их разделении на две сферы деятельности, а на установлении общих положений и выделении специфических норм ответственности, учитывающих особенности отдельных видов исследуемых правоотношений" <2>.
--------------------------------
<1> Королев И.И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. М., 2014 (СПС "КонсультантПлюс").
<2> См.: Тактаев И.А. Виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. М., 2003. С. 236.

Характерно, что исследователи, отстаивающие преимущественно гражданско-правовую природу ответственности за вред, причиненный актами, действиями и решениями органов власти, не отрицают ее существенной специфики, подчас высказывая суждения, фактически свидетельствующие по меньшей мере о смешанной, неоднородной природе складывающихся правоотношений. Так, А.Х. Нуриев пишет: "Несмотря на то, что процедура привлечения государства (иного публично-правового образования) к ответственности имеет частноправовые свойства, эти свойства второстепенны, и их объем строго определяется гражданским законодательством. И если сама процедура привлечения государства к ответственности имеет сходство с процедурой привлечения частного лица к ответственности, то сходство это лишь внешнее. На наш взгляд, оно обусловлено необходимостью поддержания единства в реализации гражданско-правовых отношений вне зависимости от участвующих субъектов и, как следствие, искусственным соблюдением принципа равенства" <1> (выделено мной. - Е.С.).
--------------------------------
<1> Нуриев А.Х. Межотраслевое правовое регулирование гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям // Закон. 2012. N 6.

И.И. Королев резюмирует исследование правовой природы такой ответственности следующим выводом: "Таким образом, сущность гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, проявляется в частно-публичном назначении. Правоотношения, при осуществлении которых был причинен вред физическому либо юридическому лицу органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, являются публично-правовыми. Однако порядок возмещения (компенсации) причиненного вреда осуществляется на основании частноправовых средств" <1>.
--------------------------------
<1> Королев И.И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. М., 2014 (СПС "КонсультантПлюс").

Анализ теории и правоприменения на современном этапе заставляет ученых формулировать, а вернее, возвращаться к предложенной Е.А. Флейшиц концепции создания особого вида имущественной ответственности власти. Д.Л. Комягин указывает: "Государством (муниципальными образованиями) возмещаются убытки, понесенные не только вследствие незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц, но и вследствие правомерного исполнения ими своих обязанностей. Процедуры и основания возмещения таких убытков регулируются не гражданским законодательством, а, например, законодательством об обороне, градостроительным законодательством, законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др." <1>. Исследователь заключает, что "рассмотрение имущественной ответственности государства только как частноправового вопроса приводит к выпадению из сферы правового регулирования значительного объема отношений, которые должны и могут быть урегулированы целостным образом, в рамках единой концепции имущественной ответственности за вред, причиненный представителями публичной власти" <2>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Комягин Д.Л. Ответственность государственной казны: публичное и частное // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. N 1; Он же. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: Хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10; Он же. Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности (на примере учреждений Минобороны России) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 6.
<2> Комягин Д.Л. Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности...

В.В. Попов необходимым шагом в упорядочении процедуры возмещения (компенсации) имущественного и морального вреда считает принятие унифицированного нормативного акта в форме федерального закона, предметом правового регулирования которого являлся бы комплекс правоотношений, возникающих в связи с причинением вреда незаконными действиями органов публичных образований и их должностных лиц, и который мог бы серьезно усилить правовую регламентацию участия публичных образований в гражданских правоотношениях <1>.
--------------------------------
<1> Попов В.В. Гражданско-правовая ответственность за внедоговорной вред, причиненный публично-правовыми образованиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 17 - 29.

Абсолютно предсказуемо противоречивость определения характера ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный физическим и юридическим лицам, находит свое отражение в судопроизводстве, выражаясь прежде всего в выборе надлежащей формы защиты нарушенных прав.
В настоящее время общепринятым можно считать подход, согласно которому дела о возмещении вреда, причиненного органами власти, рассматриваются в гражданском судопроизводстве, в порядке искового производства. Разъяснения вышестоящих судов, имея разногласия в иных вопросах, в этом всегда оставались единодушны <1>. Новейшее Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в п. 15 указывает, что в соответствии со ст. 16 ГК РФ публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Практика нижестоящих судов безоговорочно следует этому подходу <2>.
--------------------------------
<1> См. Постановления Президиума ВС РФ: от 4 июля 2001 г.; от 12 сентября 2007 г. N 287-П07; от 22 июня 2006 г. N 23 и др.
<2> См., например: Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами (утв. Президиумом ВАС РФ, информационное письмо от 31 мая 2011 г. N 145); Обзор судебной практики ВС РФ N 1 (утв. Президиумом ВС РФ 4 марта 2015 г.); Обзор судебной практики ВС РФ N 2 (утв. Президиумом ВС РФ 6 июля 2016 г.); Обзор практики рассмотрения судами дел о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (утв. Президиумом ВС РФ 23 декабря 2015 г.).

В научной литературе исковая форма защиты прав, нарушенных причинением вреда органами власти, находит поддержку и аргументируется следующим: "...возмещение вреда, возникшего в сфере осуществления публичной власти, в публично-правовом порядке осложнило бы многие вопросы возмещения имущественного вреда, включая основания, размер, порядок возмещения и круг потерпевших, поставило бы возмещение вреда в зависимость от усмотрения самих государственных органов. Правоохранительные и иные государственные органы не могут быть судьей в своем споре, связанном с причинением вреда незаконными публичными действиями (бездействием). Поэтому имущественный спор должен разрешаться судом на равных условиях для делинквента и потерпевшего, в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства. Гражданско-правовое возмещение вреда производится при наличии оснований и условий возмещения, предусмотренных законом, в полном объеме, с применением судебной формы исковой защиты, по инициативе самого потерпевшего" <1>.
--------------------------------
<1> Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. СПб., 2013 (СПС "КонсультантПлюс").

Не умаляя демократического значения защиты прав частными лицами в спорах с властью на равных, необходимо все же трезво оценивать их возможности в сравнении с публично-правовыми образованиями, обладающими несравненно большими организационными, управленческими материальными, информационно-техническими и иными ресурсами для отстаивания своей правовой позиции в суде. Провозглашение равенства сторон в таком споре по меньшей мере декларативно, а по большей - опасно, не будучи подкрепленным реальными гарантиями состязательности и процессуального равноправия. Это осознается на практике и выражается в пока разрозненных попытках высшей судебной инстанции установить по данным спорам особенности: определения надлежащего ответчика и иных лиц, участвующих в деле; распределения бремени доказывания; соблюдения досудебных процедур признания актов и действий (бездействия) органов незаконными; исполнения судебных актов.
Одна из заслуживающих внимания попыток систематизировать указанные процессуальные особенности рассмотрения споров о возмещении вреда, причиненного властью, была предпринята в так и не принятом проекте постановления Пленума Пленума ВАС РФ "О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц" <1>. Появление проекта стало основой для продолжения дискуссии о необходимости создания самостоятельной системы защиты прав граждан в спорах с властью, в частности, о возможности рассмотрения этих категорий дел в рамках административного судопроизводства <2>.
--------------------------------
<1> См.: проект на официальном сайте ВАС РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/7D6E51A5A6771BC61DC75345F87696E8_vas_zp_2008-05-15.pdf.
<2> См., например: Панова И.В. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки // Административное право и процесс. 2014 N 4.

Законодательный подход к разрешению вопроса, отразившийся в КАС РФ, нивелировал данные предложения, однако не снял правоприменительных проблем разрешения гражданско-правовых споров, основанием которых являются публично-управленческие правоотношения. Логика выделения отдельного вида судопроизводства - административного, для создания всеобъемлющих гарантий для частных лиц в спорах с властью осталась в этом, как и во многих других отношениях, нарушенной, а вопрос о причинах невозможности отнесения имущественных споров с государством к рассматриваемым в порядке административного судопроизводства или хотя бы о создании целостной системы гарантий прав граждан в гражданском судопроизводстве - по сей день открытым.
Полагаем, что значительная специфика участия государства в гражданских правоотношениях в целом и его ответственности за вред, причиненный частным лицам, в частности требует выработки целостного и отличного от традиционного подхода к регулированию рассмотрения таких споров в суде в рамках искового производства.
Не исключая принципиальную, подтвержденную признанием на нормативном уровне спорности административных дел, возможность отнесения всех (даже возникающих из гражданских правоотношений) споров с участием государства к рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, отметим, что и в рамках гражданского судопроизводства порядок рассмотрения таких дел должен и может отличаться от порядка рассмотрения гражданско-правовых споров равноправных в материальных отношениях субъектов. "Отбрасывание" особенностей субъектного состава правоотношений и акцент на их гражданско-правовую природу не способствуют достижению основной и никем не оспариваемой цели - надлежащей и эффективной защиты прав граждан в спорах с властью. Именно отказ от выявления публично-правовых особенностей ответственности государства за вред, причиненный частным лицам, может привести к неравенству субъектов соответствующих правоотношений, которого и опасаются сторонники исключительно гражданско-правовой сути данной ответственности. В то время как определение таких особенностей позволит достичь необходимого баланса, "выравнять" положение сторон за счет создания повышенных гарантий для слабой стороны.
В рамках общей предлагаемой концепции участия государства в гражданском судопроизводстве, примененной к рассматриваемой категории дел, изучению и закреплению на нормативном уровне подлежит прежде всего правило определения надлежащего ответчика.
Ранее нами было высказано общее суждение о надлежащем субъектном составе дел по искам, предусматривающим взыскание в казну (за счет казны), к которым относятся и дела о возмещении вреда, причиненного актами, действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления. Действовать от имени публично-правового образования, являющегося единственным надлежащим ответчиком по такого рода делам, должны, по нашему мнению, как главные распорядители бюджета, т.е. органы, действиями и решениями которых (должностных лиц которых) непосредственно причинен вред, так и финансовые органы. Первые - для обеспечения непосредственного применения ответственности к виновным и создания условий для доказывания, вторые - для представления интересов казны, источника выплат. Отсутствие в деле органа, главного распорядителя бюджетных средств, приводит к затруднению установления фактов, имеющих юридическое значение и входящих в предмет доказывания (факт причинения вреда, причинно-следственная связь между действиями и возникшими последствиями, вина причинителя, размер вреда), и размыванию ответственности государства. Отсутствие в деле финансового органа влечет принятие решения в отношении лица, не привлеченного к участию в деле, на которого по решению суда и будут возложены обязанности по возмещению вреда.
Осознавая сложность предлагаемой конструкции субъектного состава, рискнем предположить, что только она станет верным выходом из сложных правоприменительных ситуаций, не нарушая базовых постулатов процессуального законодательства.
Изначально разъяснения высших судов по вопросу органа, действующего от имени публично-правового образования в делах о возмещении вреда, были согласованы. В соответствии с п. 12 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов (полагаем, в том числе органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда), необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа. Однако впоследствии правоприменительная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов пошла двумя разными путями.
По мнению ВС РФ, сформулированному в Обзоре судебной практики ВС РФ за первый квартал 2001 г., утвержденном Постановлением Президиума ВС РФ от 4 июля 2001 г., по делам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации от ее имени должно выступать Министерство финансов РФ. Оценка высшим судом положений ст. 158 БК РФ, согласно которой по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по подведомственной принадлежности возлагается на органы государственной власти, имеющие право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств (главные распорядители бюджетных средств), сводилась к тому, что БК РФ регулирует правоотношения между субъектами в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней. В перечне участников бюджетного процесса физические лица не названы, следовательно, нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступает гражданин, неприменимы. Кроме того, БК РФ не относится к гражданскому законодательству, и на него неправомерно ссылаться в рассматриваемых случаях.
ВАС РФ придерживался прямо противоположной позиции, отраженной в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой, исходя из систематического толкования норм ст. 1069, 1070 и ст. 125 ГК РФ, а также положений ст. 158 БК РФ, в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. Нижестоящие суды, следуя указаниям своих вышестоящих инстанций, транслировали приведенную разницу подходов в решениях по конкретным делам. В литературе предлагалось принять эту ситуацию как данность и следовать в защите своих прав двум различным подходам: судов общей юрисдикции и арбитражных судов <1>.
--------------------------------
<1> Как исполнить решение суда? Пособие для взыскателя / Рук. авт. кол. И.В. Решетникова. М., 2013 (СПС "КонсультантПлюс").

Создание единого высшего судебного органа, ВС РФ, призванного в том числе привести к единообразию судебную практику, пока не способствовало решению этого вопроса. Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" демонстрирует уход от ответа на него. Согласно п. 15 указанного Постановления предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе.
Положительно оценивая закрепление инициативы суда в определении конкретного органа, действующего от имени публично-правового образования при ошибке истца, нельзя не отметить, что современная практика продолжает оставаться разрозненной. Иски предъявляются и рассматриваются в одних случаях к публично-правовому образованию в лице финансовых органов, в других - в лице главных распорядителей бюджета, в третьих - в лице и тех, и других органов одновременно, в четвертых - и вовсе непосредственно к причинителю вреда. Сам ВС РФ, уделяя внимание иным основаниям удовлетворения или отказа в удовлетворении требований, не всегда исправляет ошибки нижестоящих судов в верном указании именно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в качестве ответчика и по-разному определяет органы, действующие от имени публично-правового образования.
Так, в Определении от 28 февраля 2017 г. N 46-КГ16-32 ВС РФ, рассмотрев в судебном заседании дело по иску Щепиной Ю.С. к Министерству имущественных отношений Самарской области, Министерству управления финансами Самарской области о возмещении ущерба, причиненного падением составной части рекламной конструкции на принадлежащий истцу автомобиль, по кассационной жалобе временно исполняющего обязанности министра имущественных отношений Самарской области Солынина М.А. на Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 23 июня 2016 г., указал, что Министерство имущественных отношений Самарской области в соответствии с Законом Самарской области от 15 декабря 2016 г. N 137-ГД "Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 - 2019 годов" относится к главным распорядителям средств областного бюджета, ввиду чего уполномочено представлять интересы Самарской области (казны Самарской области) в суде в качестве участника гражданского процесса по ведомственной принадлежности расходов, в том числе по исковым требованиям о возмещении вреда, затрагивающим правоотношения в сфере размещения рекламы. В данном деле ВС РФ не уделяет внимание тому факту, что ответчиком по делу выступает само публично-правовое образование в лице органов, исправляя нижестоящие суды только в том, какой именно орган несет ответственность - в данном случае главный распорядитель бюджетных средств.
В другом деле Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ, рассмотрев в судебном заседании дело по иску Наконечной В.А. к Министерству финансов РФ в лице Управления Федерального казначейства по Красноярскому краю о возмещении убытков, причиненных в результате незаконного бездействия судебного пристава-исполнителя, выразившегося в несвоевременном принятии мер к обращению взыскания на имущество должника - транспортные средства, которые, по данным регистрирующего подразделения органа внутренних дел, числились состоящими на учете за ООО "Сибирский стиль", по кассационной жалобе Наконечной В.А. на решение Советского районного суда г. Красноярска от 28 октября 2015 г. и Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 28 марта 2016 г. (Определение от 24 января 2017 г. N 53-КГ16-30), указывает, что при новом рассмотрении дела суду следует учесть, что надлежащим ответчиком по данному иску является Российская Федерация в лице Федеральной службы судебных приставов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Аналогичные указания даны нижестоящему суду и в Определениях ВС РФ от 1 ноября 2016 г. N 85-КГ16-11; от 1 июня 2016 г. N 305-ЭС15-18795.

В целом из проанализированных нами судебных актов усматривается, что ВС РФ в большинстве случаев придерживается позиции о том, что от имени публично-правового образования в суде должен выступать главный распорядитель бюджетных средств <1>. Однако немало и актов, в которых отражена иная позиция.
--------------------------------
<1> См., например, Определения: ВС РФ от 26 апреля 2016 г. N 18-КГ16-14; от 25 апреля 2016 г. N 305-КГ15-3882; от 18 апреля 2016 г. N 18-КГ16-6; от 18 апреля 2016 г. по делу N 305-ЭС15-17080; Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20 октября 2020 г. N 9-КГ20-15-К1, 2-66/2019; ВС РФ от 22 октября 2018 г. N 310-ЭС18-16170 по делу N А48-9548/2017.

Так, в Определении от 30 мая 2016 г. N 305-ЭС16-1409 по жалобе Министерства финансов РФ и Федеральной таможенной службы РФ на решение Арбитражного суда г. Москвы от 1 июля 2015 г. по делу N А40-31186/2014 и Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 декабря 2015 г. по тому же делу по иску ООО "Петровектор" к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ и Федеральной таможенной службы о взыскании убытков в размере 901 065 236, 59 руб. ВС РФ не указывает на необходимость указывать в качестве органа, действующего от имени Российской Федерации, лишь главного распорядителя бюджетных средств, признавая в качестве второго ответчика по делу и финансовый орган <1>.
--------------------------------
<1> Оба органа - финансовый и главный распорядитель бюджетных средств - как действующие от имени Российской Федерации приводятся и в Определениях: ВС РФ от 27 ноября 2015 г. N 302-ЭС15-11950; от 15 сентября 2015 г. N 57-КГ15-6; Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 10 ноября 2020 г. N 7-КГ20-3-К2; от 8 сентября 2020 г. N 51-КГ20-6-К8, 2-1398/2019.

Подобная разрозненная практика не может рассматриваться как нормальное положение вещей в имеющих повышенное социальное значение спорах, олицетворяющих меру ответственности правового государства перед своими гражданами. Лояльное отношение ВС РФ к ошибкам судов в определении ответчиков по данным категориям дел является отражением скорее не безразличия, а отсутствия единого понимания верного подхода у самого высшего суда и стремления обеспечить рассмотрение и разрешение таких дел по существу в любом случае. Однако, как известно, пренебрежение к формальностям гражданской процессуальной процедуры не может не повлечь незаконности и необоснованности судебных актов.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым определить на уровне разъяснений ВС РФ, а впоследствии и на законодательном уровне, что действовать от имени публично-правового образования, являющегося ответчиком по делам о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, должны главные распорядители бюджета и финансовые органы.
Следующими требующими регламентации особенностями рассмотрения дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, являются особенности определения предмета доказывания и распределения бремени доказывания.
Согласно нормам ГК РФ о деликтной ответственности и устойчивой судебной практике в предмет доказывания по данной категории дел входят: наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, наличие причинной связи между наступлением вреда и противоправностью поведения причинителя вреда, вина причинителя вреда <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Пленума ВС РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда".

Наибольшие сложности представляет доказывание противоправности поведения причинителя вреда. В силу специфики властно-управленческой деятельности, предполагающей установление нормативными актами конкретных полномочий органов и должностных лиц, вопрос о противоправности акта, действия (бездействия) органа оказывается непосредственно связанным и с другими основаниями ответственности - виной причинителя вреда, причинно-следственной связью. Иными словами, установление первого в абсолютном большинстве случаев предполагает второе и не требует отдельного доказывания.
Упомянутые сложности доказывания незаконности действий органов связаны с отсутствием ясности в вопросе, необходимо ли предварительное оспаривание и признание незаконным акта, действия (бездействия) органа власти до предъявления иска о возмещении вреда.
Мнения теоретиков по проблеме различны. Ряд ученых полагают, что условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является обязательная предварительная его отмена или признание недействительным, которые производятся на основании норм соответствующей отрасли права <1>. Указанная позиция основана на буквальном толковании нормы ст. 13 ГК РФ.
--------------------------------
<1> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2005. Т. 3. С. 26. См., например, Определения ВС РФ: от 14 декабря 2020 г. N 303-ЭС20-12860 по делу N А04-4914/2019; от 19 декабря 2019 г. N 303-ЭС19-22927 по делу N А51-23176/2018.

Возражая, другие авторы ссылаются на положения ст. 120 Конституции РФ, согласно которой суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Так, А.Л. Маковский полагает, что: "...применение ст. 16, 1069 ГК РФ требует косвенного судебного контроля за законностью правовых актов власти, в отличие от ст. 13 ГК РФ, устанавливающей прямой контроль. Основанием для косвенного контроля является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении вреда" <1>.
--------------------------------
<1> Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 108. Аналогичного мнения придерживается и Р.Н. Любимова. См.: Любимова Р.Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник ВАС РФ. 2000. N 3. С. 55.

Своего рода компромиссную позицию предлагает Ю.Н. Андреев, ставя решение вопроса в зависимость от характера заявленного требования: "если заявитель подал в суд исковое заявление с требованием о возмещении ущерба (вреда), причиненного изданием незаконного правового акта, то суд вправе вынести судебное решение по существу иска (т.е. об удовлетворении иска о возмещении ущерба), не отменяя, но и не применяя при этом незаконный акт на основании ст. 13 ГК РФ в порядке косвенного судебного контроля. В том же случае, если заявитель предъявил в суд заявление о признании акта недействующим (незаконным) и одновременно иск о возмещении вреда, вызванного этим актом, то суд сначала должен рассмотреть требование об оспаривании акта в порядке прямого судебного контроля в рамках гл. 23 ГПК РФ и лишь после вступления этого решения в законную силу рассмотреть иск о возмещении ущерба (вреда)" <1>.
--------------------------------
<1> Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. СПб., 2013 (СПС "КонсультантПлюс").

Судебная практика также неоднозначна. Так, в п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" указано: тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда. В п. 82 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. N 50 в отношении действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя указаны аналогичные суждения.
В п. 6 указанного информационного письма высказывается иная позиция в отношении нормативных правовых актов: требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему  юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.
Своей позиции по вопросу о предварительном признании незаконными нормативных актов ВС РФ пока не высказал.
Существует практика, следующая приведенным указаниям ВАС РФ <1>, однако характерно, что в исковых делах о возмещении вреда без предварительного признания действий (бездействия) незаконными в возмещении вреда отказывается, при этом одним из ключевых обоснований является именно отсутствие их предварительного оспаривания. Так, в Определении от 15 сентября 2015 г. N 57-КГ15-6 ВС РФ, отменяя Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Белгородского областного суда от 4 декабря 2014 г. о возмещении вреда, причиненного гражданину, в качестве одного из аргументов указал следующее: "Указанные выше постановления пограничных и таможенных органов, действия должностных лиц, в том числе сотрудников полиции, Пшеничный В.И. в установленном законом порядке не обжаловал, с вопросом о возврате транспортного средства и находящихся в нем грецких орехов не обращался до 5 мая 2014 г.".
--------------------------------
<1> См., например, Определения ВС РФ: от 24 октября 2013 г. N ВАС-12736/13; от 10 сентября 2015 г. N 303-ЭС15-4097; от 15 сентября 2015 г. N 57-КГ15-6.

В других случаях практика все же исходит из необходимости признания актов, действий (бездействия) незаконным решением суда до предъявления иска о возмещении вреда <1>. Это можно было бы объяснить удобством и утилитарными соображениями облегчения процесса доказывания по делу о возмещении вреда, однако проблема представляется более глубокой. По общему правилу признание актов, действий (бездействия) незаконными осуществляется в порядке административного судопроизводства (гл. 21, 22 КАС РФ) и в порядке производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 23, 24 АПК РФ).
--------------------------------
<1> См., например, Определения ВС РФ: от 24 января 2017 г. N 53-КГ16-30; от 27 ноября 2015 г. N 302-ЭС15-11950; от 26 апреля 2016 г. N 18-КГ16-14; от 12 декабря 2016 г. N 80-КГ16-12.

Соответственно, возникает вопрос: применяет ли суд указанные нормы в ходе рассмотрения дела о возмещении вреда или дает оценку незаконности действия (бездействия) средствами искового производства? Оба варианта имеют существенные минусы. Одновременное применение двух групп норм ничем не регламентировано. Очевидно, могут возникнуть коллизии, порожденные особенностями административного судопроизводства: в подсудности, составе лиц, участвующих в деле, распределении бремени доказывания и др. Осуществление же косвенного нормоконтроля и контроля законности ненормативных актов в ходе рассмотрения дела о возмещении вреда средствами искового производства может оказаться неэффективным, поскольку нормы административного судопроизводства содержат специальное, нацеленное на выявление незаконности актов, действий (бездействия) регулирование, пренебрегать которым - значит ставить под сомнение и саму возможность возмещения вреда.
Более того, особенности распределения бремени доказывания в исковом производстве существенно затрудняют доказывание незаконности ненормативных актов и непосредственно связанных с ней всех иных оснований ответственности. Следуя положениям ст. 56 ГПК РФ и ст. 65 АПК РФ, бремя доказывания самой незаконности действий (бездействия), причинно-следственной связи, факта причинения и размера вреда возлагается на истца. Единственное исключение - вина причинителя, бремя доказывания отсутствия которой в силу презумпции ст. 1064 ГК РФ возложено на ответчика. В то время как в административном судопроизводстве законность своих действий доказывал бы, напротив, ответчик. Признание ненормативного акта незаконным, очевидно, существенно облегчило бы для истца в деле о возмещении вреда доказывание остальных оснований - причинно-следственной связи и размера вреда.
Судебная практика убедительно свидетельствует о тяжести достижения результата возмещения вреда при таком распределении доказывания, скорее свидетельствующем о процессуальном неравенстве, что служит еще одним подтверждением необходимости создания отдельной системы норм, регулирующих производство по делам с участием публично-правовых образований. По целому ряду дел суд отмечает недоказанность незаконности ненормативных актов, причинно-следственной связи между таким актом и возникшим вредом, размера вреда.
Так, поддержав решения нижестоящих судов об отказе в удовлетворении иска о возмещении вреда, ВС РФ указал, что, "отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия оснований для привлечения антимонопольного органа к гражданско-правовой ответственности по причине недоказанности обществом наличия совокупности условий, являющейся основанием для взыскания убытков" (Определение от 25 апреля 2016 г. N 305-КГ15-3882). В другом Определении ВС РФ читаем: "Однако... суд не установил наличие или отсутствие факта наступления вреда, причинной связи между противоправным поведением и наступившим вредом, вины причинителя вреда" (Определение ВС РФ от 1 ноября 2016 г. N 85-КГ16-11) <1>.
--------------------------------
<1> См. также Определения ВС РФ: от 18 апреля 2016 г. по делу N 305-ЭС15-17080; от 18 апреля 2016 г. N 18-КГ16-6; от 25 апреля 2016 г. N 305-КГ15-3882; от 23 мая 2016 г. N 305-ЭС15-6820; от 30 мая 2016 г. N 305-ЭС16-1409.

ВАС РФ в п. 5 уже упомянутого Обзора судебной практики от 31 мая 2011 г. N 145 указал, что, требуя возмещения вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике.
Попытка облегчить бремя доказывания была предпринята ВАС РФ в проекте постановления Пленума "О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц": "Судам следует также учитывать, что на граждан и юридических лиц, обратившихся с исками о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, не может быть возложено чрезмерное бремя по доказыванию размера вреда и причинной связи между действием (бездействием) ответчика и неблагоприятными последствиями". Определение таких особенностей доказывания по делам о возмещении вреда согласуется с общей нормой ч. 1 ст. 65 АПК РФ, в частности, предусматривающей, в том числе и для искового производства, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Для судов же общей юрисдикции их нельзя признать приемлемыми, поскольку ч. 1 ст. 56 ГПК РФ прямо указывает, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. То есть допускает только нормативное закрепление особенностей распределения бремени доказывания.
Исходя из вышеизложенного, полагаем возможным поддержать позицию высшего суда и практическую тенденцию предварительного, отдельного рассмотрения вопроса о признании актов, действий (бездействия) органов, должностных лиц незаконными в порядке административного судопроизводства до предъявления иска о возмещении вреда или одновременно с ним. Несмотря на более долгий путь к защите своих прав, гражданин или организация получают более серьезные гарантии такой защиты, что вполне может перевесить преимущества быстроты рассмотрения дела исключительно в исковом порядке. Кроме того, наиболее эффективным средством облегчения бремени доказывания по делам о возмещении вреда, полагаем, могло бы являться нормативное установление презумпции существования причинно-следственной связи между противоправным актом и возникшим вредом, доказывать отсутствие которой мог бы ответчик.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!